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大国策-第45部分
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会是否负责、应该在哪些方面负责的主动权掌握在政府官员手中，因而它也不会真正地去负无限的责任。但这种政府为社会和个人负无限责任的观念会削弱社会和个人的责任感，从而会导致责任真空。
一般说来，从人类历史上看，真正的全能政府事实上是不存在的。在奴隶社会和封建社会，国王和封建帝王对老百姓可以全面行使权力，但那个时代权力与责任是分开的，统治者并不对其统治下的老百姓负有全面责任。资本主义制度建立以后，资本主义的宪法第一次承认政府的权力是受限制的，并从法律上确定了政府只能是有限政府而不可能是无限政府或全能政府。我国没有经过真正的资本主义时期，作为资本主义法律制度有机组成部分的有限政府制度尚未形成。1949年中华人民共和国成立后建立的计划经济体制，极大地强化了人们的全能政府理念。以至我国在改革这种政府管理模式过程中遇到了重重阻力。直至今天，“全能政府”的管理模式依然留下了很深的痕迹。在全球化时代，建立“有限政府”已成为必然趋势，我国必须加快速度改革现有的政府管理模式，以适应全球化的要求。
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（3）
对“经验行政”的挑战
“经验行政”是中国传统行政管理的特征之三。在我国，20多年前人们一般将行政管理谓之为“万金油”，将行政管理者谓之为“万金油”干部，其意思是说，行政管理是既不要学问也没有专业的一种职业，行政管理者全凭自己的经验在处理各种事务。这就是教科书上说的“经验行政”。“经验行政”是与“科学行政”相对应的，它具有以下几个特点。
第一，它以经验作为行政管理的基本依据，排斥科学理论的指导。行政管理需要一定的经验，科学的行政管理也不排斥经验，因此注重经验对行政管理的重要作用并不是经验行政的错误，经验行政的错误在于没有理论的指导或排斥理论的指导。我国今天的行政管理与20多年前相比，在这方面已经有了长足的进步，但由于我国行政管理理论研究中断了30余年，自恢复至今还只有20余年的历史，目前很多理论研究尚欠深入且普及程度较低，我国离科学理论指导下的行政管理还有较远的距离，在一定意义上说还带有经验行政的色彩。
第二，它以手工式的操作技巧作为行政管理的方式方法，排斥科学技术手段与方法在行政管理过程中的运用。在漫长的行政管理历史发展过程中，人们创造了很多行政管理的方式方法，传统的、经验式的方式方法对于提高行政效率和质量曾经起过十分重要的作用。然而，随着现代科学技术的发展，大量的科学研究成果和技术手段被运用于行政管理过程之中，如通讯技术、信息技术等，尤其是电子政务和办公自动化的出现，使行政管理方式方法的科学化成为一种必然趋势。当前我国在电子政务和办公自动化方面也呈蓬勃发展之势，但由于受到原有观念和现有技术、经费等因素的影响，在这一发展过程中也存在不少问题。
第三，它过分强调行政管理者个人的作用，不重视科学的行政管理制度建设和专家参与。由于经验行政主要是依赖行政管理者个人的经验进行行政管理，认为行政管理的效率与质量是由行政管理者个人的经验决定的，因此，往往不太重视科学的行政管理制度的建设。这就造成经验行政与人治行政具有不可分离的关系，而与法治行政则难以相容。同时，这样的行政管理者由于过于信任自己的行政经验，往往对于专家在行政管理过程中的应有作用不易理解，有意无意排斥专家对行政过程的参与，因而常常造成决策的失误。
以上几点表明，经验行政是无法适应全球化时代的要求的。因为全球化的行政管理需要广阔的视野去面对全球公共问题，而经验行政由于缺乏理论的指导，仅凭个人的经验是不可能提供如此广阔视野的；同时，全球化的行政管理需要运用现代通讯、信息等技术手段去处理全球公共问题，这是单凭手工操作方式的经验行政所无法完成的；全球化的行政需要一整套国际公认的、能够普遍遵守的行政管理规则，历史证明经验行政也不可能提供这些规则。面对全球化时代的到来，经验行政必然会被科学行政所取代。
对“低效行政”的挑战
“低效行政”是中国传统行政管理的特征之四。效率是管理的生命，当然也是行政管理的生命。效率不高甚至效率低下，一直是我国政府和行政管理研究者乃至全社会都十分关心的一个问题。在所有的行政管理案例研究中，低效率的案例是最多的，也是最容易找到的。在中国传统行政管理中，低效行政的表现是多方面的，具体主要表现在以下几个方面。。 最好的txt下载网
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（4）
一是行政成本居高不下。有学者对中国税务部门的行政成本与美国税务部门的行政成本做过比较，仅仅就人力成本而言，2000年中国税收15万亿元人民币，而税务人员是100万人，美国税收远较中国多，而税务人员仅10万人。无论从每万元税收所含的人力成本来看，还是按税务人员在国家总人口所占比重来看，中国税收的人力成本都远高于美国税收的人力成本。这只是从一个侧面反映我国行政成本的状况。其实，由于我国行政机构庞大，行政官员众多，加之管理制度不合理、不健全，以及官僚主义所造成的浪费，目前我国的行政成本几乎达到了社会无法忍受的程度。
二是办事拖拉。在我国行政机关中，常常一两天就应该办好的事情，往往拖上一两个月，这种现象在过去是司空见惯，现在通过多次改革虽然有所好转，但远未达到根本好转的程度。造成这种现象的原因是多方面的，有工作作风方面的问题，如官僚主义作风；有体制和制度方面的问题，如机构臃肿，责任不明等；也有利益方面的问题，如有利的事各个部门抢着干，没利的事则相互踢皮球。凡此种种，举不胜举。
三是公共资源运用不讲效益。由于当代中国是从计划经济时代走过来的，事实上政府掌握着大量的公共资源。然而由于政府行政缺乏应有的效率机制，造成对公共资源的浪费惊人。尽管目前我国的年税收已达3万亿元，然而这些钱的使用却并没有产生人们所期望的社会效益，政府为社会提供的公共服务应该说公众是不满意的。直到2005年，在教育方面，我国还没有真正实行免费义务教育；在医疗卫生方面政府投入的比例反而越来越低，由20世纪80年代的30％左右降低到20世纪末的8％以下，而在欧洲这一数据一般在80％~90％，连市场化程度最高的美国这一数据也在45％左右。
这里所要着重指出的是：这种低效率的行政管理与全球化所要求的行政管理是格格不入的。众所周知，全球化社会的重要特征是信息传递速度加快、各国间联系加强，因此各国政府不仅要对本国发生的问题作出快速反应，而且要对世界上各国发生的问题作出快速反应，要做到这一点，没有一个高效的行政系统是行不通的。因此，在全球化时代，必然会挑战低效行政，要求各国政府建立一个高效的行政管理系统。
对“管制行政”的挑战
“管制行政”是一种排斥*参与的行政，这可看成中国传统行政管理的第五个特征。有人这样来描述中国的行政管理：“管理管理，就是官来管你”，这确实是对中国传统行政管理的生动写照。这种按长官意志行动的、以“命令—服从”为特征的“管制式”行政管理模式，不重视*参与机制，其运作方式就是通过行政命令的办法来实现行政管理的目标。具体的表现形式主要有以下几个方面。
第一，行政管理的基本价值取向在于一个“管”字，并且通常被理解为政府官员对老百姓的管理。在中国传统行政管理中，由于存在着严格的等级制度，管理往往被理解为上对下的管理，普通群众往往被排斥在行政管理主体之外，而只能成为行政管理的客体或对象。虽然我国宪法明确规定人民是国家的主人，但在行政管理实践中人民群众的主人翁地位往往被行政管理者所忽视。txt电子书分享平台
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（5）
第二，由于政府与公众的关系是一种管理者与被管理者的单向关系，公众参与行政管理的渠道不畅，参与的机会较少，因而群众的利益得不到充分表达和维护。近年来，我国政府在行政管理*化建设方面做了大量工作，然而，由于受传统行政家长制文化的影响，政府官员对于公众实质性参与行政管理还抱有消极态度，公众参与行政管理的积极性也不高，加之制度建设滞后，因而政府重对公众管制而轻公众参与的局面并未从根本上得到改变，行政管理的*化在很大意义上还流于形式。
第三，行政管理是通过层层贯彻上级命令的方式来实现的，尤其是在行政执行方面更是如此，管制行政的特征在这里表现得更加明显。行政执行离不开行政命令，在行政执行过程中行政命令是必不可少的。同样，行政执行过程中上下之间的行政沟通也是非常重要的。我国目前行政执行过程中存在的问题是重命令、轻沟通。甚至在有些行政管理者看来，行政执行过程就是一个简单地服从行政命令的过程。这种在行政执行过程中单纯依赖行政命令的做法也是以“命令—服从”为特征的管制式行政的一种重要表现形式。
在当今全球化时代，*潮流可谓“浩浩荡荡”，行政管理也不例外。随着全球信息化时代的到来，各种信息瞬息万变，任何个人单凭自己个人的力量已无法对这些信息进行正确的处理，这就意味着“管制行政”时代必将终结；全球化时代也是一个利益多元化时代，人民需要表达利益，需要通过行政参与来实现和维护自己的利益，这就预示着*行政时代即将到来。
对“暗箱行政”的挑战
“暗箱行政”是中国传统行政管理的第六个特征。所谓“暗箱行政”就是指政府的行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开，而是由政府的内部人员进行内部决定和实施的一种行政管理模式。在我国的传统行政管理过程中，这种“暗箱操作”的行政管理模式又具体表现为以下几种形式。
第一，行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开。由于中国在传统上是一个“官本位”的社会，政府与其说是一个为公众服务的机关，倒不如说是一个社会管理与控制机关，而中国式的管理往往又带上一层神秘的色彩。中华人民共和国成立后，尽管我们强调了政府应该为人民服务这样一种理念，但由于受原有的传统行政文化的影响，加之我们的政府是从战争年代走过来的，习惯于在保密状态下运行，要真正实行行政公开非常困难。
第二，行政信息严格保密。任何一个国家对于部分行政信息的保密是必要的，但保密范围过大，从政治上讲侵犯了公众的知情权；从经济上讲，降低了信息的利用价值。有资料表明，我国的信息80％以上掌握在政府手里，但真正得到有效利用的价值不到20％，其中一个重要原因就在于政府不但垄断了大量信息，而且对其中相当部分信息实行高度保密。直到2005年9月上旬我国才宣布不再把自然灾害造成的死亡人数列入保密范围。既然像由自然灾害造成的损失一类的数据都被高度保密，那么对于政府机关内部的信息和与政府自身利益有关的信息（特别是那些对政府有负面影响的信息）就更是高度保密了。 。 想看书来
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（6）
第三，行政管理过程主要是在行政系统内部封闭式运行。从广义上讲，中国传统的行政管理系统实际上是一个封闭的系统，即使它有开放的一面，也主要是对政党等政治机关、权力机关、司法机关开放，而没有真正对社会实行开放。行政管理过程从信息的收集到决策、执行与监督，主要是在这个封闭的行政系统内部完成的。当然，在行政监督方面相对于行政决策来说要开放一些，但也主要是以内部监督为主。从理论上讲，在我国对政府的监督有官方的内部监督和非官方的社会监督，但实际上是以内部监督为主，社会监督则相对滞后。
行政公开是全球化的必然要求，公开透明原则是WTO中的一个重要原则。中国作为已经加入WTO的国家之一，必须遵循WTO框架中的一些基本原则。目前我国政府在推动行政公开、政务公开方面已取得了一系列成就，但也遇到了一些阻力。面对全球化的挑战，我们必须克服这些阻力，努力建立一个真正的透明政府。
对“人治行政”的挑战
“人治”是相对于法治而言的，“人治行政”是指以人治为基本特征的行政管理模式。在人治行政模式中，领导者的思想观念、个人意志等主观因素在公共行政的政策制定和执行过程中起决定性作用，这是几千年以来中国行政管理的主要特征。在今天，这种人治行政的观念仍然根深蒂固，对我国的行政管理仍然具有重要的影响作用。具体说来，人治行政模式的表现形式主要有以下几个方面。
第一，行政管理的基础权威来自领导者的个*威。在行政管理过程中总是离不开一定的权威资源，没有一定的权威，行政管理过程中的管理者和被管理者的关系就建立不起来。问题在于，这种权威从何而来？在法治论者看来，这种权威当然只能来源于法律。在人治论者而来，这种权威就是领导者个人所具有的，是由领导者的权力或个人魅力所产生。谁的职位最高，权力最大或最具个人魅力，也就最有权威。
第二，权大于法，以政策代替法律，而在政策制定过程中领导者个人又起着决定性的作用。行政管理过程表现于行政权力运用过程，即运用行政权力来制定政策和执行政策的过程。法治行政论者认为公共政策的制定必须按照法定程序进行，由法定的政策制定机构决定。而人治行政论者则认为，政策制定是领导者的一个运用谋略或策略的过程，行政领导者可以根据自己的意志或理念决定政策的内容，并认为法律缺乏弹性，而政策则可以随机应变，从而把政策变成一种高于法律的手段。
第三，道德说教与服从个*威相结合的行政运行过程。行政管理者必须遵循一定的道德规范，道德教育作为行政管理的一种手段是必要的。但人治行政模式则把这种必要的道德教育变成了上对下的一种道德说教，作为维护领导者个*威的一种手段。由于人治行政是以个*威和严格的等级制为基础的，因此提倡忠于领导、服从领导个*威是行政过程得以运行的重要前提，而道德说教正是建立这样一个前提的重要手段。
全球化时代的到来，使这种人治行政管理方式受到了严重的挑战。全球化首先是经济的全球化，而经济全球化实际上是市场经济机制作用的结果，市场经济的本质要求就是法治行政，因为市场经济关于建立统一市场的要求需要法律来加以规范，需要由法律权威来代替个*威，以保持行政管理权威的稳定性。
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（7）
对“缺信行政”的挑战
“缺信”即缺少信用或信用不够，是相对
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