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城管执法操作实务-第15部分
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繁重的矛盾、执法环境复杂与执法经验不足的矛盾、没有强制权与相对人不服处罚的矛盾、领导理念与一线人员认识差距的矛盾等因素的作用，因此，城管执法使命的定位一直是模糊的。
从城管执法已有的活动经验看，必须要向领导机关和相关部门，包括向本系统的领导进行宣传，让他们更多、更具体、更详细地了解城管执法落脚点应该在哪里。要尽快改变城管是“一个筐，什么都往里装”的不正常格局。只有抓住一切机会，既随机又有目的地进行传播、证明、解释、建议等宣传教育活动，让领导了解并把握城管执法使命的定位，才能使城管执法获得合理和科学的定位。
宣传城管执法使命有以下几个方法。
第一，城管执法领导在与决策人物接触时，应把城管执法基本使命的宣传自然地融入到工作汇报和请示中。通过将城管执法的定位等内容融人类似的重要谈话之中，可以让领导知道城管执法业务范围、主要工作任务、中心目标。不要小看这些细微的“认知灌输动作”，它们会在很大意义上防止领导主观化、随意化、片面化的决策行为，使城管能在一个较为适合的方面可持续发展。
第二，在与城管执法系统以外的职能部门接触时，当谈到城管执法业务的方向、重点、落脚点时，可以就城管执法的使命进行宣传，使其能多少了解到城管执法的基本业务。这能在一定程度上协助和促进城管执法工作的顺利开展，也可使这些相关部门的主管在一定场合内进行城管执法使命的宣传。
第三，城管执法系统内部的上下级之间，也需要就某一阶段执法使命的最新理解进行宣传，以认识与提高、强化与创新、完善与重组城管执法的现代使命，使城管执法使命能动态地发扬光大。
谈到这里，就有一个问题需要提醒大家，即一说到宣传，就好像一定要站在大街上、舞台上、讲坛上、会议上来进行，除此之外就不叫宣传活动。其实，社会发展到信息化时代的今天，这样来理解和认定宣传教育活动就显得非常片面了；相反，只要是能够用语言来表达某种思想观点、行为方式、认可标准，并使对象有所触动或改变，就是一种实质性的宣传教育活动。此外，一说起宣传就好像一定是对群众、对外人、对下级进行的。
其实，社会管理机制发展到现在，情况也并非如此。同样的宣传教育活动也可以把决策者、领导、领导机关等作为对象。只要是在一种缓慢细微的情境中逐渐发生作用的、形成了改观性效果的即为宣传教育活动。
对城管执法使命的宣传要防止机械化、教条化、孤立化、生硬化、静止化，而应该利用各种时机把城管执法的使命变成理念性的语言，以达到既朗朗上口又便于记忆，一听就会觉得十分准确和鲜明，让宣传对象在不知不觉中领略和了解城管执法的基本使命。
二、与老百姓生活关系
很多人不知道城管执法与老百姓的生活有多少关系。不少人认为，一个城市有了小商小贩，就方便了老百姓的生活需要，使大家不必走很远到大市场购物了。作为一个市民为什么不能只图眼下的方便，只从一时、一地、一事出发看待违法经营问题呢？这其中的道理又是什么呢？
为了解决这些有关民情、民心、民意的认识问题，就要进行专题性的宣传，以逐步淡化带有偏见性的看法。
城管执法开展这方面的专业性宣传，可以从以下方面进行：
第一，说明城市的管理活动是在统一规范中实施并完成的，不能把个人的感受好坏、方便如何、价格高低等作为判断违法经营是否应该存在的标准；讲清一个市民除了要购物以外，还需要有顺畅的交通、卫生的环境、良好的社会秩序，这样才能轻松愉快地生活。而违法经营就会影响小区、街面、商场、人行道的交通，给过往行人带来不便。有时人群反常集中，还有爆发治安案件的可能，给人们带来安全隐患。违法经营行为对全体市民、公共卫生、正常的社会秩序、城市形象等都造成一系列的损害，威胁着市民的正常生活。
第二，说明违法经营者所贩卖的物品，是没有经过食品卫生、药品监督、农业等部门检验的，没有任何安全保障。假若出现“问题商品”，违法经营者早已不见踪迹，消费者将要承担的个人风险是非常大的。这种风险或许是身体的伤残，或许是生命的代价，而从工商部门认可的集市、商场、专业店买回的商品，其风险性要小得多。
第三，说明这些经营者有时会进入社区，以敲门叫卖的方式推销商品，带来一些无法防范的治安问题。当小商贩十分热情地喊开住户的大门后，看见屋内没有其他人，且住户的反抗能力较弱，就会摆出一副强卖的样子，不断地纠缠。有的经营者别有用心，抛开叫卖的姿态，干脆强行闯入住户的室内，露出一副凶相，要住户拿出家里的钱给他，否则就要行凶。等到住户反应过来，为时晚矣，只得在本人不受伤害或者保全性命的前提下委曲求全了。通过事例性、形象性、统计性、系统性的宣传教育活动，可以使广大市民明白违法经营现象干扰了治安、规划、卫生、交通、环境等城市因素，并在一种极不确定状态下引出一系列的安全隐患问题，给市民生活造成各种麻烦。
三、遇到暴力抗法时的忍辱负重
现在社会上有一种带有倾向性的看法，认为许多执法时发生的冲突是由于城管执法者素质不高引起的。这是城管系统在这方面宣传工作做得不够，加之城管队员有时不大注意自身形象造成的。
如前所述，城管执法队员在具体执法时屡遭相对人的暴力抗法。为了维护法律的尊严，树立城管的社会形象，城管队员通常是恪守打不还手、骂不还口的职业情操，以体能的最大极限去承受相对人的拳脚相加、棍棒击打等暴力行为，所以不仅在生理上是伤痕累累、鲜血直流，而且在心理上也是一片创伤，经常是忍气吞声，带着伤痕，艰难地向前行走。（按照政府的法规进行执法，城管队员即便是个人受了一点委屈也在所不惜。）
城管执法者所遭遇到的这一切都是常人很难知道的；相反，很多不明真相的人却对城管执法队员态度简单了一点、声音高了一点、动作大了一点、罚没力度重了一点等处置情形记忆犹新、念念不忘，而对绝大多数城管执法队员如当年解放军一样的举止行为却全然不知。
这就要求城管执法系统应该有组织、有计划、有针对性地将队员在执法时遇到的暴力抗法的恶劣情节、典型案例、残酷场面、严重后果等分门别类地加以整理，进行直观生动、颇有说服力的宣传，让有良知的人们看到城管执法队员是怎样承受城市管理的重任的。只要把这些城管执法系统的信息资源运用起来，就可在相当大的程度上改变社会公众对城管执法队员的看法，从而自然地转变到支持城管执法的立场上来。
四、宣传形式
要像卫生宣传、司法宣传、商品宣传一样，将城管执法系统的性质、社会责任、基本目标、与市民生活的关系、暴力抗法等内容做成专题性的宣传材料，利用各种有效的形式加以宣传，让更多的社会公众了解城管执法的方方面面。同时，从公正的角度来定位城管、树立城管、展示城管，表明城管执法是正当行动、政府行为，应无条件地得到所有市民的支持。
要想达到这种预期的效果，可以采用以下宣传方式。
第一，街道宣传。选择天气较好的双休日，在一个四通八达的街道上专门设立一个宣传点，挂上“城管执法系统专题宣传周”的醒目横幅，以烘托气势，营造出具有吸引力的氛围。可以相应地分成“城管执法基本知识”、“城管执法市民须知”、“城管执法与城市”、“城管执法面对暴力抗法”、“违法经营对城市的危害”等部分。现场有专门介绍城管执法系统的宣传单，宣传题板上配有各种介绍性的图片、图表、文字，既简练清晰，又通俗易懂。
第二，橱窗宣传。可以在某社区内选择适合安放橱窗的地点，定期展出一些宣传城管执法的图片、说明、介绍类宣传资料等，让过往行人或居民能够从中不断了解城管执法活动的多方面情况，填补对城管执法系统认识上的空白。这种展示不是一时的，而是经常性的，不断地把旧的换下，将新的展出，成为一种持久性宣传。
第三，电视节目宣传。如今电视已成为覆盖面最广的现代化传播媒介，城管可以借用它的巨大功效来宣传城管执法的人、事、景、物，对城管执法事件中有新闻价值的事件进行报道。在这些报道吸引住了观众之后，再设立一个固定的电视栏目。这样城管执法中各种有意义的事件、现象、人物、情节就会纷纷走进电视镜头，并在人民群众的心目中占有一席之地。
第四，平面媒体报道。现代平面媒体——报纸的宣传作用也是非同小可的。城管执法可利用报纸介绍本系统的责任意识、劳动强度，以及暴力抗法时的场面。尤其是将城管执法的基本使命与城市公共秩序的建设和维护，以及与市民本身长远利益的关系，作为重点刊载的内容，借助党和政府的宣传机制，不断深入地向社会宣传城管执法的首要、重要、必要、紧要性，最终改变社会上一些偏见性的观点和态度，培养热爱、尊重、理解、支持城管执法工作的社会公众。
第五，电影宣传。为了取得深入感人的宣传教育效果，可以选择一个好的题材，拍摄成故事片，并在各大影院或剧院放映。如果把握得好，这种以艺术性、真实性、普遍性为前提的宣传方式比其他零散的宣传方式要好得多，特别是能收到人性化的感染效果，引起公众对社会公共利益的深入思考，激发公众的社会公益心，和了解城管执法者、认识城管执法的愿望。
第六，召开社区座谈会。城管执法者在管理居民小区的过程中，不要轻易放弃基础性的宣传工作，要把所管辖社区当作一块可适时传播城管执法知识的阵地，利用定期召开的座谈会展开城管执法的宣传。通过征求意见、了解想法、提出方案的方式，使社区居民认可城管执法者的素质与形象，并通过他的宣传，取得更多市民的理解和支持。
第七，网站宣传。随着信息化和网络技术的发展，利用网站开展宣传也日益成为一种重要的方式。由于其具有传播速度快、信息量大、内容更新及时、受众面广等其他媒介所无法取代的优势，因而被越来越多的城管部门所采用。各地城管纷纷建立起自己的网站。普及法律法规知识，宣传城管职能。通过在网站开设市民信箱、网上投票、网上调查、投诉举报、在线服务咨询等专栏，加强与群众的互动、交流。利用科技手段加强宣传力度，提高了宣传的时效性，方便了群众，树立了城管良好的社会形象。
通过以上所列举的七种宣传教育活动可以看出，一个专门的执法部门要取得社会公众的理解和支持，使其与执法者保持一致，确保各种执法能顺利进行，就需要让公众了解该部门的基本使命及其与百姓生活的关系，并从感性与理性这两个层面认可这种执法的必要性。为此，就必须进行有规模、有时效、有条理、有前提、有针对性的宣传普及活动，并要将这种宣传与正在进行的执法活动紧密相连。如果忽视这一点，不遵循客观规律，执法者无疑会缺乏社会的支持。假若城管执法系统能在宣传领域中把握好度，又选择好时机，将各种力量集中到一点上，便可达到烘托与传播城管执法正面形象的效果，产生一、二个具体宣传材料、几篇通讯报道、多个专题新闻等都无法实现的轰动效应。有时几乎是在一个很短的时间内就可将中国城管执法者的职业形象最大规模地传播开，从而达到宣传教育的规模化效应。
在本节的论述中，很自然地提到了一个问题，即造成城管执法环境不理想的原因之一，就是城管执法系统对自身的宣传不够。这种宣传没有获得公众的认可，相反，一些片面的、暂时的、个别的、偶然的、特定的“执法印象”却被公众所接受，并成为公众冷淡城管执法者的一个因素。要有针对性地解决这一问题，务必要重视加大对城管执法系统的宣传，最大限度地让公众意识到城管执法的社会价值及必要性。只有主动地做好这方面的工作，让公众充分认识到城管执法的作用，才能出现见义勇为、主持公道、帮助城管执法的感人场面，才能建立起城管与人民大众的鱼水情义。
在此前提下，本节还就城管执法宣传普及教育的构想、方式、类型、要求等进行了系统地梳理，并在具体操作方面作了详尽的论述，用对比的手法对各种城管执法宣传的效果进行了预测，进而达到了需要、条件、内容、方法、效果的一体化。
第三节 循环式巡逻
城管执法系统作为一个独立担负行政执法任务的职能部门，同公安、工商、税务等执法部门一样，有着“双轨式”的执法形态。除了受理各种举报案件，然后去调查取证以外，还有用常规巡逻的执法方式来稳定或强化城管执法效果。这种执法方式已被证明是行之有效的，不论从执法力量的支援、突发性事件的处理、违法经营的独立清除，还是整个辖区执法控制上，其意义都是非常大的。
为了充分保证巡逻的执法效果，城管执法系统采用一种不问断地循环方式。
由于城管执法巡逻同样是一个威慑性、技术性、掌控性很强的活动，对它的使用和把握就有一个能力问题。同样是城管执法巡逻，发挥得好就可以收到预期的效果，否则就会流于形式而起不到作用。所以在现有城管执法经验的基础上来设定巡逻执法方式，不仅是必要的，而且也是可行的。
一、巡察式控制街面
城管执法巡逻方式通常是将徒步与执法机动车两者相结合，通过定期、定时、定点的执法巡察来发现违法经营现象和解决实际问题，履行城管的职责。
城管执法巡逻的目的，就是为了能对辖区街面进行封控，以不间断的巡逻方式检查有无违法经营的“异动情况”，实现对责任区绝对控制的执法效果，同时也让市民感受到城管执法无时不在、无时不动、无时不行的永存性。
就目前城管执法巡察的经验来说，可以将它概括成如下几种操作方式：
（一）徒步巡察
城管执法系统为了能对本辖区各个不同地方有一个基本的，或者说是细致的把握，就以执法分队为单位，以二至五人组成一个巡察群体，进行独立的街面巡察，具体而细致地察看“有无问题”。其执法形态的特征为，这个lI缶时的执法群体如果不遇到特殊情况，大多数时间是在一起的，共同应对违法经营相对人、共同处置各种突发性事件、共同撤离执法现场，只是在具体分工上有所不同。例如，在这个小型的城管执法群体中，有上前询问、讲解、进行罚没、控制相对人、现场记录、负责与队部联络等分工，在分工不分家的原则下，密切配合，直到执法任务相对告一段落。
徒步巡察是城管执法的基本形式，执行徒步巡察任务的执法群体构成了随时处置违法经营相对人的主要执法力量，可以说几乎全部的街面控制都是由他们来完成的。从现有的情况来推测，这种徒步巡�
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