城管执法操作实务-第2部分

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　　一般认为，城管执法机关的职责是代表政府管理城市环境秩序，对破坏环境秩序的行为行使行政处罚职能。城管执法工作的方向、采取的方式、执法的力度、把握的分寸、收到的效果，都会对政府的管理效果和水平产生影响，影响到党和政府在公众心目中的形象，是政府在某一时期对某一地区实施某一具体施政管理方针的体现。这些公众和相对人无不从城管执法者的态度、形式、宽容度等方面去感觉和体验政府所传递的管理信号，以及政府对他们的态度，进而影响到公众对政府的认同或否定。这就是最大的政治。
　　对北京来说，这一点尤为特殊而重要，这是因为北京城管执法机关是在国家的政治和文化中心开展执法工作。这里所发生的每一件事都无疑会经过放大而传播到各地，引起各种各样的评论，并从不同角度影响着首都的政治形象。首都北京是有着示范性、超前性、礼仪性的特殊地区，因此，必须随时随地将政治性原则作为城管执法工作的基础，以避免造成人为事故和政治上的被动。
　　北京作为首都不仅是全国的政治中心，而且是世界各国时刻关注的焦点，在这个特别的地区所发生或突现的每一事件都会引起全球的高度关注。就这个特定的角度而言，首都地缘政治现象就成为北京城管执法者意识中一个特殊的理念，一个由此而把握不同执法情况的准则，一个在头脑中的鲜明概念——北京无小事，不能出事，防止出事！
　　城管执法者要有执法成本意识，要把执法的人力资源、占用的时间、耗费的物质、可能遭到的阻碍、社会公众的认可度、政府主管的态度、本系统的评价等投入与所获得的结果作一个核算，权衡轻重，从而使城管执法能够防患于未然，以阻止执法冲突的发生或恶性态势的发展。
　　三、政治性原则的贯彻
　　所有前面的叙述都是为了一个目的，那就是在充分认识、体会、注意到政治性原则在城管执法中极其重要的作用后，接着便要解决如何把握与实施这一原则问题。从近几年北京城管执法的经验看，要把握好政治性原则，应做到以下五点：
　　1。城管执法者要准备充分。城管执法者的初衷与管理相对人所追求的目的本身存在着较大差距，有时是一种对立。多年的城管执法经验告诉我们：城管执法活动有时会将原本潜在的矛盾和问题转变成公开化、扩大化、全面化、激烈化的行为冲突。这种现状要求城管执法者在执法前，要对各种可能发生的情况作一个分类或概括，并找到能避免、控制、减轻、阻止问题发生的办法，做到心中有数，有备而行。在此基础上进行执法，就能泰然处之，不求出事，但不怕出事，出事自有办法。
　　2。城管执法者要机动灵活。不论是对一般群体的执法，还是对特殊人群的执法，基本上是一种影响相对人利益的活动，轻者会带来不愉快、不痛快、不愿意、不甘心，重者会产生不同意、不协调、不准许、不配合的摩擦态势。城管执法者就要本着既要执法又不发生正面激烈冲突、既要管理城市又不能发生暴力情形的原则，在确实不能硬性执法时，采取迂回战术，以免发生不测。要坚决防止因处置不当引发恶性事件，造成难以收拾的被动局面。
　　3。城管执法者要沉着冷静。任何一个执法者一旦从业时间久了，都会不同程度地滋生出一种“我是管人的人、你一定要服我管！”的职业心理倾向。这就容易引起执法时不顾具体情况而一味强行执法的情况发生，以感情的主观作用去硬性征服相对人。城管执法的实践证明，凡是武夫式的执法、拼命三郎式的执法、火暴脾气式的执法、认死理式的执法等情绪性活动，没有一个不失败的，没有一个不碰得头破血流的，没有一个不是教训深刻的。一句话，城管执法不可莽撞，只有采取政治性的执法、智慧性的执法、随机应变性的执法、效果性的执法等行之有效的模式，才能将城管执法的最终社会价值充分体现出来。
　　4。城管执法者要反应迅速。就目前中国的执法现象来说，可以断言城管执法面临的环境是最为艰难的，城管执法工作是最难回避与相对人发生直接冲突的工作，而且有很多突发性变化是极难预测的。无形中就要求每位一线队员、机关人员、领导干部、分管城管执法的主要领导必须具备学会应变、擅长应变、连续应变的意识，掌握一整套应对突发性事件的能力，尤其要做到快捷应变，以防止在大众围观时不知所措或言行举止连连出错，反而使正当的执法行为变得悖理而遭到指责。
　　5。城管执法者要处置适当。目前，城管执法活动几乎是在各种与相对人的反反复复的交锋中进行与展开的；也就是说，城管执法活动是在一种矛盾的笼罩下、在一种紧张的状态下、在一种暂时不可调和的背景下进行的，因而就存在一个稳妥处置、恰当处置、保险处置的实际问题。切不能因为时间紧、任务重、要求高、点位多、有规定等原因，就不顾执法效果简单从事，低水平处置，使一个本来能够处理得很好的事件却难以收场。
　　一旦城管执法遇事处置不当，从管理相对人、围观的公众、新闻媒体这三个方面就能反映出来。而且，不论是当时场面、相对人的神态、公众的愤怒、媒体尖锐的言辞，还是政府官员及本部门的领导都会作出强烈的否定性表示。
　　城管执法系统的人力有限，与其他执法系统相比，人力明显不足。在所担负的任务与人力严重失调的大前提下，只有讲求执法效率，用短平快的模式去应对和处置，巧妙地将一线执法队员、机关工作人员或领导干部这些散在的行业资源随时整合起来，才能使单位时间的工作效果最大化，实现以下业绩效益：随时从各自当前要完成的预定目标中走出来，随时进入执法工作状态，随时总结已成过去的事态，随时准备再次投入新的执法中。
　　对城管执法队伍来说，提出并贯彻时效性原则，不单纯是从工作效率的角度而言，更重要的是立足于策略的高度来认识。只有把效率和策略结合起来，才能使城管执法队伍真正认识到时效性原则在执法中的战略意义，以及在维护城管执法组织持久性、扩大城管执法组织的社会生存平台方面的重要性，使这支正在经受着严峻考验的年轻队伍能平稳地步入发展壮大期。
　　一、时效性原则的含义
　　在这里提出时效性原则不同于管理学一般意义上的效率功能，它除了这一本意之外，还有更广泛、更深刻、更特殊、更多重的含义。之所以将时效性原则赋予新的意义，大大扩展时效性的范围，是因为我们需要从城管执法的实际情况出发，找到能与城管执法最贴切的原则，使之成为衡量与检验城管执法效果的一把尺子。
　　那么，这种具有个性化的城管执法时效性原则含义是什么呢？
　　它包容着以下三方面的意思：
　　第一，整体与局部。城管执法的领导决策、机关办事、下达指令、表明态度、应对突发性事件、参与联合执法设计等这类整体活动，要有良好的效率。不说是一种高效率、超时限运作，但至少能与来自于一线的实际要求大致相等，不至于出现严重滞后的情况。经验表明，只有领导指挥机关雷厉风行，才能引领城管执法活动的高效率运作。
　　所有领导指挥机关整体的时效性都是通过城管一线执法的具体工作成效体现的；也就是说，前面的一切努力能否达到被认可的客观效果，主要通过一线执法的成或败、快或慢、好或一般、干得了或干不了来反映的。
　　而来自一线执法的情况，有时是执法浮于表面或者是执法过重这两种极端的表现。严格来讲，这两者都应该在被否定的范围内，都是在没有把握执法技能前提下就想实现时效性原则的行为表现。
　　第二，大队与个人。城管执法机构设置中的大队是执法的实体组织。
　　它负责管理本辖区行政执法的具体事务，是起承上启下作用的直接领导执法活动的关键性机构。大队的建设、领导的组织管理水平、基本执法理念、业务熟练程度、思维决策能力、任务下达比例、心理承受力等综合条件和素质，将决定该区域城管执法的系统效果。因而就有一个在一定时限内，大队的管理工作有序或无序、较快或较慢、有潜力或无潜力的问题，尤其是在时间紧张的情况下，可通过突发性事件的应对、紧急公务、重叠性工作，创建出个性化特色等几个点位，来检验大队管理工作是否到位。
　　个人包括分队长在内的身处一线的执法人员，需要在任务数量与时间要求的前提下确定执法的规范时间，并力求在规定时间内提前完成具体的执法任务。不可在一个十分具体的点面上过多地花费时间，以免既浪费了大量的精力、耽误了时间、影响了自己的执法情绪，又没有很好地解决面临的执法问题，还导致领导批评、公众不满、相对人不服、自己不如意的结果。
　　第三，一次与最后。目前城管执法中很容易出现一种常见的情况，那就是相对人要被城管执法队员罚款时，便用苦苦哀求的方式，恳求执法队员能原谅他一次，并保证下不为例。每当这种情形发生时，城管执法队员一般能够通情达理，大都采取原谅的做法。从人性化的角度来看，应该说这是对的。执法队员也希望如相对人自己所承诺的那样再没有下一次了。但事实上却不是这样！有些相对人，在用蒙骗的方式躲过了这一道关口后，等执法队员一离开，又立刻快速地回到原位，继续开始原来的违法经营，把刚才所发生的一切完全抛在脑后，根本不把城管执法当一回事。城管执法队员遇到这种情况时，首先不要感到被他人耍弄了而怒不可遏，应该认为相对人是因为生活所迫才作出不得已的事情。接下来，执法队员应作出拟罚没相对人款物的姿态，再次迫使相对人认错，如果相对人的态度不是很强硬的话，就不必要罚没他的款物。因为从城管执法的角度来看，不管是罚没、警告还是教育，都是让相对人知道在一个城市里实施经营活动是有一定原则的，不是一种随意放任的个人行为。既然相对人又一次承认了过错，并主动要求撤离经营地点，城管执法队员也不妨再给他一次改过的机会，哪怕相对人下次又重演“把戏”，也没必要后悔。
　　从表面上来看，这种无休止的“拉锯战”是一种毫无效率的重复性执法，既无价值、浪费执法成本，又起不到教育、处罚相对人的作用，如此往复没有任何意义。但这只是表面现象，实际上城管在一个点位上反复进行执法，一次又一次地重复做同一件事，既破坏了相对人的经营氛围，扰乱了相对人的经营心态，更表明在这里经营是不安全的。城管执法队员不断地用一种“软方式”来遏制这类违法经营性行为，起到了执法而不冲突、局部解决问题而不出现纠缠、短时清除违规点而不引发公开对抗行为的作用，所以说它是一种局部快速、暂时有效、柔中有刚、严宽相济的良好的执法变通方式，极其符合时效性原则。
　　二、时效性原则的贯彻
　　通过以上的论述，我们可以从中概括出：城管执法所提倡的时效性，不是单一地从直观上去认定时间流逝的长短，而是站在辩证思维的立场上来全面、深刻、多方位地认识根本性的效益。从表面上看，重复执法是一种较慢或很慢的无效率执法行为，实际上从一个广阔的角度看，重复执法大大加速了执法效益的提高，使一个看似无意义、完全重复的城管执法行为变成了能够依靠局部疏导方式解决问题的“软操作”途径。
　　从北京城管执法的现状看，要想把时效性原则引进到具体的执法过程中，就必须把握这样一些操作方式。
　　第一，城管执法要高速推进。北京城管系统在人员少、任务重、管辖地域大、情况复杂、要求高的困难情况下，要想完成市政府赋予城管的行政执法的现实使命，就必须在街区实行一种高速推进的方式。不论在哪一个行政区域内，其街面上都有违法经营相对人在经营，而且越是繁华的闹市地段、居住稠密的地区、交通进出站口等，就越是散落着违法商贩和拉客车辆。城管执法首要任务是清理街面，驱逐街面上所有管理相对人，迫使他们快速让出所占据的街面，用这种拉网式的办法清理出一片整洁地段，以尽快恢复市区原有的清洁有序的面貌。但是以往城管的做法是将局部执法也一起融入到整体拉网中，因此就导致了局部的纠缠。在执法人员与某一管理相对人纠缠不清时，其他的商贩却以平静、嘲笑、专注的神态继续从容地做着自己的小买卖。结果，这种执法方式不仅没有解决好具体的商贩问题，反而还破坏了整体执法态势的保持。于是就形成了一种奇怪的格局，城管执法队员与相对人群体长时间同处在一个具体的场面里，相互混杂，甚至各不相扰（就整体态势而言）。
　　城管执法的高速度是以整体执法态势来把握的。通过驱逐——这一“粗线条”的勾画，完成一种“外科手术式”的整治，从而清理出一个宁静与统一、整洁与宽松、规范与有序相结合的辖区环境。这就是初级化执法的高效率。只有在粗线条地“清洗”地段表面“污垢”以后，才能进行深入式的局部整治。
　　第二，城管执法要防止胶着状态。城管在执法时最怕的就是，有些队员在无把握的情况下，明知不可为却偏要为之，在因处置不当而激化了矛盾后又束手元策、发怔发呆、惊慌失措。结果就出现了城管执法队员不肯罢休，相对人又不屈服，使双方无休止地纠缠在一起，谁也走不了，谁也不服谁的局面。这就被称为城管执法中的一种“胶着状态”。这种状态往往是由于城管执法队员事前思考不够，临时又反应不过来，缺少处置突发性事件的能力，且事后又不吸取教训，只是一味地责怪相对人的蛮横、围观公众的偏激、政府支持的力度不大，却不反思自己的执法素质已跟不上形势的需要。这一现实就决定了这种胶着状态的产生。
　　看来，解决城管执法前的“预警性问题”并不难，难的是究竟应该怎样防止执法时发生的胶着状态。从已有的城管执法经验上看，城管执法务必做到这样几点。
　　在没有接触相对人之前，要善于观察，以获取对方的基本情况，包括人数、大致年龄、以何种经营为生、举手投足所反映出的个性特点、所处的经营位置、生意状况等，再将这些信息综合在一起作出基本的推断——此人的性格属于哪一类的，生活经历是否丰富，是否容易说服，现在去阻止他的违法行为是否会引起冲突，如果发生尖锐性的对抗，应该怎样去应对，自己有没有这个能力。
　　多个城管执法队员去对付少数的管理相对人，会给对方造成人多势众、不可调和、没有力量与之对抗的感觉，达到一种不战而屈人之兵的良好效果，使复杂问题简单化，形成秋风扫落叶之势。
　　假若遇到多个相对人聚集在一起或者分散在周围，大有随时集合在一起的趋势，并且城管此时势单力薄，那就可以考虑暂时放一放，然后再执法，切不可不顾当时的具体实际情况而急于求成。
　　虽然作了基本的评估，但终因执法情形变化太快，或者控制得不好，结果还是发生了意外。尽管城管执法队员还没有采