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城管执法操作实务-第22部分
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信号”出现，执法者都要预测执法的结局，不要急于求成、感情用事，应用一个政治家、外交家、处突专家的眼光来看待与处理问题，这也是作为城管执法者必不可少的行业基本功。
本节立足于城管执法的实际，总结了相对人一整套内心活动的规律，相应地概括出了城管执法过程中的规律体系，具体阐述了相对人的心理与外在行为表现形式，提出了一系列解难破疑的方法。这是将一线执法队员长期执法的经验、做法、手段、措施的全面归纳总结。
本章从精通城管执法知识、拥有丰富的社会阅历、准确把握相对人的内心活动这三个方面，系统地论述了这三者在城管执法实践中的作用，尤其是把它们纳入到职业基本功的范畴里来进行考察与认定，以提炼实践经验、归纳存在现象、找到解决办法为目标，总结出对一线执法队员有参考价值的经验、模式、方法的“实际操作体系”。
第七章 城管执法中危机干预的操作
城管执法系统受到执法环境不佳、执法保障不力、执法人员处置不当等因素的制约，城管执法危机的出现难以避免。“城管执法危机”现象也引起了社会的极大关注。
从几年的城管执法实践来看，不论情况如何变化，城管执法的总体形势不可能发生很大变化，所有现实的问题仍然要靠城管执法系统自己去面对、研究和解决。
城管执法危机现象是一个突出的难题：执法不严，不符合现代城市管理的要求；执法过严，可能引起相对人的不满，甚至导致冲突事件的发生。
将城管执法危机干预作为执法工作的一个突破El，对关系到执法成败的难点问题加以理论总结和提升，并找到适用于执法实践的操作方式，是本章予以专门论述的问题。
城管执法危机现象，是指在城管执法过程中，相对人与执法者发生直接冲突，出现暴力抗法事件，引起媒体、民众关注，造成不良社会影响的现象。
城管执法系统应采取措施对危机现象进行有效干预，快速控制事态，缓和即将发生的冲突，在相对平和的状态中解决问题，以期达到良好的执法效果。
第一节 城管执法危机发生的原因
城管执法危机现象的发生，浪费了大量的人力、物力、财力，加大了执法成本的投入，影响了执法工作的顺利开展，严重损害了城管执法的社会形象。
那么，这一引人注目的社会现象，究竟是怎样产生的呢？
概括地说，有两个方面的原因：城管执法中五对基本矛盾，城管执法系统运作中产生的五大缺陷。
当前社会条件下，研究、分析、定位、总结引发城管执法危机出现的两大直接原因，是规范城管执法行为、提高城管执法效率、重塑城管执法形象的一个突破口。应该说，能够以清晰的思维、朴素的语言来总结这些重大的问题，找到问题之所在，不能不说是城管执法系统思想认识上的一大进步，也是城管执法出现转机的一个良好开端。
一、社会冲突性的矛盾
城管执法系统较为被动，甚至在局部执法领域中难以推进，步履维艰，是与城管执法相关的五对基本矛盾有着直接联系的。如果能从理论层面来认识和归纳这些矛盾，剖析“问题状态”，就可以找到执法难点所在，在城管执法系统内部做出灵活调整，采取一定的补救措施，最终解决执法中的危机。
在对北京市与全国相关省市城管执法进行专项调研的基础上，经过长期追踪观察，得出制约和影响城管执法进程、易于引发执法危机的五对社会性冲突矛盾。
城管执法中面临的五对基本矛盾是：（一）生存资源的缺失与社会保障制度滞后之间的矛盾
市场经济的快速发展，特别是城市化进程的加快，带来了社会生活方式的变化，极大地推动了社会的进步。与此同时，部分农村耕地被占用，城市下岗人员增多，剩余劳动力急剧增加。这批对社会改革付出高昂代价的群体，面临着生存问题。对这些人来说，实际情况是：土地已没有了、工作单位也不存在了、传统的生存方式亦改变了，生存问题变得十分尖锐起来。
在失业保险、医疗保险、养老保险等社会保障制度不健全，就业岗位有限的条件下，部分人选择从事没有太大人生风险的小商小贩经营活动，支持和维持家庭生活。他们中的一部分人未办理任何经营许可手续，就在城市较为繁华、人流量大的地段上进行着各种违法经营活动，使城市秩序出现了一定程度的混乱，影响着交通、市容、环保、治安等诸多方面。
从相对人的角度而言，找到了适合于城市化的生存之路。但违法行为的泛滥，需要政府的管理——城管执法活动。仅就目前的状态而论，由于各自的角色不同，维护的利益不同，城管执法者与相对人之间角色冲突不可避免。
因此，城管执法系统只有努力提高执法水平，讲究执法艺术，减少执法带来的冲击力，恰当把握执法“分寸”，才能扩大执法生存平台，提升执法效率。
（二）执法体系的不完善与执法要求完整化之间的矛盾
就目前城管执法系统的体制而言，机构设置、人员编制、相互协作等方面有待完善，在一定程度上存在上下不够协调、力量难以聚合、业务性不强、工作不太规范的问题，执法活动还是处于一种“摸着石头过河”的状态。
尽管城管执法系统成立的时间不长，但政府对城管执法系统和其他已很成熟的执法部门有着同样高的要求。再者，城市发展中新问题的不断出现，也把城管执法系统推上了一个高难度、高质量、高水平、高效应的执法平台。
各级政府领导对城管执法工作不断提出新要求，城管执法部门领导也相应提出了具体的执法要求，各种经过论证的新指标、新规定、新方案就接踵而至，不断下发到基层执法单位。
对一线执法工作提出更高的要求，以改变执法形式、拓宽执法范围，无疑值得肯定。但是，它多少有一点脱离了今天城管执法工作实际。例如：在没有行政强制权的执法背景下，要求彻底清理街面，难觅违法相对人的踪影，让所在城市重现曾经的洁净；在各方面综合保障能力不足的情况下，要求不断地扩大执法范围，扩大城管执法系统的社会影响，在最难做的事情中体现城管执法的价值；在缺少相应部门配合的条件下，在暴力抗法面前仍要做到“打不还手、骂不还口、受辱不言”。
城管执法系统在这种形势面前，无论怎么干，怎么加大力度、改善局部，都难以达到理想效果。时间一长，城管执法队伍的士气随之低落，领导的指示、要求、命令就在一线执法人员的工作中打了折扣。
要着力解决这一问题，一方面，各级领导必须根据本地的实情，将规范化与可行性、高效率与渐进性、创造性与基础性等对应关系结合起来。
部署一项新任务作时，应考虑能否有条件、有可能、有办法来实现预期的执法目标。另一方面，一线执法人员也要挖掘自身执法潜力，将领导的要求与具体工作实际紧密结合起来，快速地找到两者之间的契合点，把领导最新指示精神融进执法的细节中，使现行执法方式向有政治高度、有实际价值、有可操作性、有真实效果、有提升余地的现代城管执法方式转变。
城管执法系统若能在上情下达、下情上知、配合默契、灵活有效等方面进行必要的调整，城管执法危机可以得到有效控制。
（三）执法人力不足、素质弱化与执法上台阶之间的矛盾
城管执法系统履行的执法职能、承担的执法责任、达到的执法要求是对城市整体环境而言的，要对城市环境进行有效执法控制，执法力量就应基本覆盖城市全部区域。但现在不论哪个城市的城管执法部门，都或多或少地存在执法人力不足的问题。由于管辖面积过大，只能进行重点突击性的运动式执法，不能做到全网化地控制性执法。
执法者素质跟不上城市发展的需要。当然这里面有城管执法成立时间短、经验不足、没有专门的培训机构等原因，但个别队员在法律知识、业务素质方面也有待提高。
城管执法系统的人员不足而任务又繁重，且总体素质有待于提高，应引起城管执法系统的高度重视，要在一个不太长的时间里迅速调整，以渐进的方式、从局部着手，改变这种现状。
各级领导要求城管系统的执法水平上台阶、出新意、再发展、求成熟。
而社会转型时期，相应的执法环境没有改善，社会问题较多，城管执法上台阶确有难度。现阶段，城管执法系统在充分保证重点地区执法的前提下，进行一种维护社会稳定、减少矛盾、疏堵结合的执法，是城管执法活动的万全之策。所以城管执法系统不断提高自身素质就显得尤为重要。
（四）执法经验不足与快速总结危机处理的矛盾
行政执法部门要想有效履行职责，解决各种执法中的疑难问题，本土化执法经验的积累必不可少。这一类执法经验不可轻视，它虽是一种感性认识，但在相当长的时期内，这些执法经验还是非常有效的，甚至可以达到一学就会、一说就对、一用就灵的程度。（城管执法系统本行业的执法经验还不多，要逐步摸索，不断积累执法经验。）
当前，城市中的违法经营现象正在发生复杂的变化。这种一时难以掌控的“执法变数”，也是困扰城管执法的一个重要原因。
城市化进程的加快，交通设施的完善，小商贩违法经营利润空间的吸引，使民众不断地加入到违法经营的行列中来。因而，违法经营人数较多，一些地区的执法者与违法者人数形成惊人的对比，出现了几乎难以全面控制的局面。
众多的执法“变数”成为制约城管执法的一个难点。客观形势发生了变化，而城管执法的各种保障却没有随之相应地调整，形成了较大的反差。
城管执法系统要走出困惑，破解难题，还要从政府给予特殊政策、加大执法投入、保障执法条件等方面来努力，才能最终解决危机一类的问题。
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（五）执法突击式短期行为与执法应有的长效机制之间的矛盾
由于城管执法系统的战线长，难免出现执法空白，随着时间的推移，某一执法问题就堆积起来，成为一种不能不去解决的实际问题。城管执法系统遵照领导指示，进行一种专门的整治性行动——习惯性地称之为“专项行动”。
有的城管执法部门一年中开展专项行动达八次以上。其执法行为特征是，以某一行政区域的执法大队为单位，在节假日、双休日、黄金周等特定时间，全部出动，在辖区街面进行堵塞式、排拉式、拉网式、寻觅式全方位执勤，杜绝违法相对人出现，以保证执法视线里没有丝毫的“污染”。
应该说，这种迫不得已的突击性执法活动，对短期消灭违法现象而言，效果非常显著，有助于维护某一特定时段的城市环境秩序。
然而，突击性活动的执法效率，只是短期存在。这种特定的前提一旦消失，很快恢复原样。在城管执法结束专项行动后，相对人就像到点上班一样，从社会的各个角落里涌出，在他们已经形成的“岗位”上，继续从事违法经营活动。
执法者来时相对人就离开，执法者走后，相对人又乘虚而入，恰好形成一个时间差。正是这种暂时性的“各不相扰”现象隐藏着爆发“危机”的高危因素。在节假日、“两会”期间，执法者来，相对人走；执法者走后，相对人再来。在相对人看来，算是从“大局”着眼，压缩自己的生存空间，给执法者以足够的理解和“面子”，形成相安无事的活动格局。在此基础上，执法者进行日常执法，相对人可能认为，是在其仅存生存空间“搅和”。继而引发一些难以面对和解决的危机。
城管执法开展专项行动是一种短期行为，执法成本较高。这一短期行为与长效机制可以通过政治、社会、心理、行为、管理等多方面相互转化，为解决执法危机奠定执法社会心理的基础。
这五对矛盾好像一把双刃剑，既制约了城管执法的很多方面，又拓宽了城管执法的行业视野，在解决执法难点的过程中，得到了许多有益的启示，为消除执法中的危机现象找到一个又一个的答案。
二、城管执法自身的五大缺陷
提出城管执法自身的缺陷，就是从反思的角度来审视和发现城管执法自身存在的问题，通过找到不足，做出调整，加以弥补，进行充实，以一种开放性的姿态来进行现代化的城管执法。
如果用一种成熟的行业眼光来严格地审视城管执法的执法行为，初步可以发现有五大缺陷，即执法的随意性大、执法方式简单、执法时缺乏灵活有效的应对策略、执法中打人海战术、执法后没有及时总结经验教训。这五大缺陷直接降低了执法效率，影响了执法形象。
（一）执法的随意性大
城管执法系统作为专司行政执法的机关，要严格依照法律、法规、规章办事，确保执法的严肃性、规范性，保持较高的执法水平。但城管执法工作还有一定的差距。
从表面上来看，好像执法不必整齐划一，否则一来没有灵活性，二来没有人情味，三来没有生动性，四来缺乏个性化。然而，执法规范化，对于执法队伍的建设，有着深远意义。
城管执法的随意性具体表现在：
对相对人的罚款幅度掌握缺少可操作性的依据，少数执法者凭主观因素等来极为“灵活”地掌握，极个别执法者个人说了算，而事后还无法加以量化考核。如对“黑车”相对人的处罚幅度是10000元至20000元，怎样把握处罚幅度，缺乏执法的细则依据，执法随意性较大。
对从相对人那里暂扣的物品，包括食品、货物、车辆等的处理也存在不规范的现象。如暂扣的物品在两周内，相对人没有能前来办理认领手续，对这些东西如何处理存在着主观随意性。
有时，相对人违反了行政处罚法，应处以罚款。但由于相对人大闹现场、临时发病等特殊原因，也可以一分钱不罚，只要答应下次不来就可以放他们走人。这种现象让人感到城管执法有着很大的伸缩性，相对人认为，如果能跟执法者软磨硬泡，便能逃脱法律的制裁。
执法随意性大所带来的后果是极为消极的：
许多相对人抱有侥幸心理，违反行政法规后，采取各种方式要求免予处罚。那么，类似的事件一旦多了，且成了公开的秘密时，行政执法工作就流于形式。
少数执法者滥用行政权力，易发生职务犯罪行为，导致行业腐败。这种状况一旦形成，对城管执法系统将是一个根本性地破坏。
（二）执法方式简单
在当前的执法环境中，执法方式、技巧和艺术尤其重要。执法者不能随便发话、临时怵场，必须事先考虑可能发生的问题，有应对之策、解困之法、胜出之术，才能执法，否则就会非常被动、难以面对。
但是，少数执法者还在走一条“干起来再说、碰到再想、发生了再解决”的老路，屡次引发执法危机，严重影响了执法形象。
执法方式简单有以下几种情形：
在执法者看到有违法现象出现时，以什么样的行为方式、语言姿态来接近相对人是十分关键的。如果使用径直接近、直击接近、�
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