城管执法操作实务-第23部分

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　　执法方式简单有以下几种情形：
　　在执法者看到有违法现象出现时，以什么样的行为方式、语言姿态来接近相对人是十分关键的。如果使用径直接近、直击接近、抢夺式接近的行为方式作为相互接触的开始，使用责难语、否定语、训斥语作为开场白，相对人原本与执法者软性接触的心态、恐惧的心态、请求得到原谅的心态，就会变成反感心态、对抗心态、麻木心态，双方无法进一步沟通。
　　在执法者与相对人已接触以后，执法者为了弄清相对人为什么要到这个地方来经营，就用一种“质问性”的语言发问。如：“你知不知道，这个地点是不许摆摊设点的，你是不是钱多了没处放了？”或者是“你这个人是不是没脑子，上次我不是跟你说过了吗？不准再来了的，你自己说说，现在应该怎么处置你？”执法者完全不给相对人一点“面子”，不给相对人申诉和解释的机会，表现出了一种特殊的霸气，及高高在上的主人意识，相对人一旦反驳、反斥、反问、反抗，执法者在态度上就没有多大的选择余地了。
　　执法者实施行政处罚时，生硬地引证、抽象地说明、笼统地表达不能以这种方式来经营，不会将法律规定融人生活道理、人生哲理、处世事理、人性情理之中来有血有肉地述说，达到说服对方、感染对方的目的。在相对人抓住执法者论理不全、说事不周来进行反驳时，执法者就会在无理可说、无话可答、无事可扯的情况下而率先发火，导致事态进一步僵化。
　　执法者在处罚相对人之前，没有把法律依据解释清楚，给相对人一个心理准备和铺垫，尤其是在被相对人反驳得无话可说时，就大为恼火，严厉批评、指责相对人。于是，相对人误认为，执法者以势压人，在无理可辩的情况下，动用手中的权力进行处罚，不讲理，蛮横执法。一场危机就不可避免地发生了。
　　执法者在准备结束本次执法、相对人离开之际，没有抓住这一短暂机会安抚相对人，而以一种不易被接受的态度，用后果性的语言来警告相对人，相对人很可能引发对执法者乃至整个社会的不满情绪，也给再次执法埋下了冲突隐患。
　　（三）缺乏灵活有效的应对策略
　　敢于直面并快速处置复杂多变的执法危机，是城管执法者应具备的基本素质。城管执法者缺乏灵活应对的情形是激化矛盾而不能化解，引发冲突而不能消除，引起社会公众的反感。缺乏灵活有效的应对策略的主要表现：
　　乱碰——城管执法者存在着五种“只要动机而不管效果”的突出表现：只管碰不会处，只管干不去想，只管罚不论结果，只管需要不讲可能，只管做不愿改。
　　乱惹——城管执法者与相对人发生了激烈冲突后，不灵活变通执法方式，只是指责相对人，罚没违法经营物品，不考虑相对人的合理申辩，不安抚相对人的情绪，反而火上浇油、推波助澜，导致事态迅速恶化。
　　乱场——与相对人发生激烈对抗后，执法者听任冲突升级，完全不能控制事态的发展，在相对人大声吵闹之际，执法者走也不是、站也不是、说也不是、恼也不是，总之怎么做都不是，不知所措。
　　乱套——执法现场有大批的围观人群，执法者未能结合现场的案例宣传城管法规，指明相对人的违法行为；未能有理、有利、有节地划分引发冲突的责任，未能表达城管执法者对民众生活艰辛的理解，未能赢得公众的理解和支持。
　　城管执法的经验一再告诉我们，执法者在“天时”、“地利”的基础上。
　　应争取“人和”。在执法现场采取灵活有效的应对策略，在虚与实、大与小、近与远、重与轻等方面展开比较，抓住相对人的心态、个性、弱点，既给予出路又提出要求，围绕法规和事理这两条主线进行对话，控制相对人的反抗心理。
　　（四）打人海战术和疲劳战术
　　城管执法的专项行动，在短期内执法效果明显。但也存在弊端：
　　在“两会”、“五一”、“十一”、“夏季”、“秋季”、“高考”、“创卫”、“大检查”等重要时期，城管系统进行突击性执法，这种长年累月的反复执法，使执法者产生了职业心理障碍，形成挥之不去的惧怕、反感、烦躁、无奈、麻木的内心体验。同时，这种运动式执法，降低了执法的权威性。城管执法系统存在执法任务繁重与执法人员不足的矛盾，随着专项整治行动的开展，执法队员“连轴转”执勤，体力严重透支。使用人海战术与疲劳战术来遏制相对人，其负面效应明显。
　　（五）没有及时总结执法经验与教训
　　城管执法系统成立以来，积累了很多执法经验，有助于加强城管执法队伍建设，提高执法水平，形成专业化的执法技能。但经验教训的总结不够及时。
　　城管执法经验和教训有着如下九个方面：
　　执法的形式、力度要视具体情况而定，根据不同的时间、场合来决定。
　　对于那些较为蛮横、屡次违法的，执法方式可稍显强硬，但不能说得太满、说得太多、说得过火，处罚要留有余地。
　　执法在一般情况下，最好是采取缓和的、询问的、告知的、规劝的软性方式，不要给相对人扩大态势的机会，以达到相对人想发火没理由、想对抗没可能、想走没契机、想保证没说服力的现场效果。
　　执法时如发现相对人不是一般人，就要特别慎重，不可轻易说话与采取行动，要对整个现场加强控制，避免发生危机，不可操之过急、不可粗心大意、不可不琢磨他的心态，以达到使相对人高度重视、格外小心、不触怒执法者、顺着一种道理说话、不敢加以声张的目的，并维持这种平和局面的现场效果。
　　长期从事执法工作，容易形成“职业错觉”——在心里反复强化“我是管人的人，都得服我管”，产生急躁情绪。执法工作中，要控制急躁情绪，防止感情用事，杜绝发火、训人、诋毁、怒气等失态现象。只要执法者的情绪不受到相对人的影响，不受相对人的牵制，始终以一种平静、平和、平心、平缓的姿态来执法，就能收到意想不到的特殊执法效果。
　　如果相对人有意拖延时间、扩大事态，导致局面失去控制，执法者就要明确地做出决定，即放弃还是坚持。如果放弃就要快速地离开，整体地撤出“不利于我”的是非之地。假若是坚持，就要快速控制住局面。
　　如果现场已经聚集了众多的围观者，执法者来不及撤离，就应冷静面对围观人群，将自己与相对人谁是谁非的问题加以澄清，以清晰的思路、感人的事实、形象的语言、规范的姿态、扼要的陈述，使现场抱着各种想法的人在听到执法者这样一席话之后，都能受到教育，能够客观地、全面地、公正地看待执法工作，从而巧妙地完成职业宣传。
　　执法者在大多数的情况下，不可在众多围观者面前恋战。听到街面卜行人的喊叫声、吆喝声、跑步声、嘈杂声后，应快速离开执法现场。千万不要被“面子”、“逞强”等情绪所掣肘，本着“下次再来、来日方长、后会有期”的原则进行，不与相对人去争一时、一地、一事的结果。应及时总结执法失败的主客观原因。
　　执法者在面对人数较多的结帮性相对人时，不能心存单兵对众人、以少胜多出奇兵的想法。否则，要么会毫无效果，没有半点实际作用；要么会发生暴力抗法，执法者受到伤害。因此，执法者在相对人集中的经营地点，一定不能掉以轻心，要相对地集结起一个群体性的执法力量来应对；或者宁可放弃眼前的群体性相对人，等待下次机会，以尽可能避免承受不必要的损失。
　　执法者在通过一般性途径难以去推动执法活动时，在必要的情况下，可以有选择地启用一些地方性的“特殊人物”，有计划、有安排、有效果地间接治理相对人猖獗的违法活动，要以某一街区整个区域的相对人为目标，以取得一种规模化执法的效果。
　　上述所总结的九个方面的执法操作，是在总结多次制止暴力抗法实践的基础上，探索出的一种实用、专业、有效的城管执法技巧和方式，对于现阶段的城管执法来说有着重要意义，尤其对于解决危机现象是一剂“良药”，在不增加城管执法投入的前提下，收到扭转执法被动局面的效果。
　　本节从社会性冲突矛盾与城管执法自身五大缺陷这两个基本问题出发，全面地概括出城管执法系统在“未端执法”领域中，所遇到的各种问题，并立足于本土化的实情总结出了应对的方法、实用的经验、必须的理念、操作的体系，达到归纳和解答、总结与提升、设想与应用、衡量与把握的统一，有助于一线执法队员提升业务水平，提高执法技能。
　　第二节　城管执法可能引发的危机
　　在城管执法者与相对人的长期较量中，起初，相对人敢怒不敢言，保持惊人沉默，冷眼旁观执法。随着时间的推移，相对人的生存问题越来越尖锐，诸如此类的矛盾就被无形中激化了。于是相对人曾经的“谦和、退让、忍受、克制”被“不以为然、公开对立”所取代，出现了执法危机，并有着公开化、持久化、组织化、系列化的趋势。
　　这个“烫手山芋”，却不是城管执法系统可以单独掌控的，但是，城管执法系统可以根据执法现场实际情况，恰当地防止、缓和、控制危机事态的发展。
　　城管执法时，引发了一些什么样的危机现象呢？总结起来，易于引发的危机现象有执法局面失控、暴力攻击、现场劫持、刺激民众四种。
　　一、局面失控
　　执法时的局面失控，有以下几种具体表现：
　　相对人仅作暂时撤离，打“时间差”、“空间差”、“心理战”，与城管执法者展开“深入持久”的周旋，相对人甚至以此为“经验”相互传授。从表面看，相对人大规模地躲避执法者，不会引起公开的冲突。但是，相对人的“躲避”行为潜伏着深刻的危机冲突。相对人一旦不能以逃代罚、以走代损、以求代扣，就会公然反抗、孤注一掷，引发更大规模、更难面对的执法危机。
　　执法者做出暂扣违法经营物品决定后，相对人拒绝配合、阻挠执法，用“时间换效率”的手段来同执法者软磨硬扛。相对人通过这种常见的“初始危机”——城管执法中最开始的一种软性危机，观察和试探执法者的功力、能力、心力、智力，并形成现场执法僵局。进，则可以发生公然对抗、直接冲突；退，则能够海阔天空、息事宁人。
　　相对人眼见执法者人多势众，无法抵御这种执法的冲击，而又不甘心自己的东西被执法者拿走，在一股巨大冲动下，就采取了自残、倒地、呼救的“拿手戏”来进行对抗。围观人群大量聚集，执法现场被围得水泄不通。
　　围观公众不明真相，看到相对人满身是血，衣裳褴褛，躺在地上，不禁悲从心来，怒从情起，“主持公道、声援弱者、谴责执法者”，整个执法现场成了对城管执法者的“批判大会”，不许执法者随意离开，要等公安机关的“1　10”警察来解决，执法者在众人面前有理难说清，恼怒难当，完全没有力量来控制现场的局面。
　　相对人不配合执法，双方发生冲突。相对人拼命地反抗，与执法者展开全面的较量。由于城管执法社会环境的不成熟，加上自身人力的严重短缺，以及执法经验不足，执法者很难控制现场的整个局面。
　　二、暴力攻击
　　上述相对人的单方面行为，不会危及执法者的人身安全。随着局面失控程度的加深，有的相对人不计后果地对执法者无情地施以暴力，徒手或动用手边的经营器物来殴打执法者。据不完全统计，从北京城管执法队伍成立以来，遭遇暴力抗法事件已多达上千起，数百名城管执法队员在事件中受伤。
　　下面我们引证几起暴力攻击的实例，并进行具体的点评：
　　案例一，2003年12月27日，城管执法者遭遇故宫神武门百名相对人暴力攻击。当时的执法队员仅有8人，而现场的无照经营商贩有200多人。执法队员一到现场，他们便将数量有限的几名执法队员分开包围，并进行围攻。执法队员相互之间失去了联系和相互保护的可能。后来，违法者受到警察的强制和震慑，才停止了对城管队员的围攻。
　　点评：
　　城管执法队员没有制定预案，对可能遭遇到的态势缺乏基本估计。
　　北京故宫中外游客络绎不绝，是商业“黄金地段”，无照商贩多。在这一特殊地段执法，事前要充分考虑到可能会出现的复杂情况。
　　尤其是在特定时间，游客如潮，去上岗执勤，怎么只去8个人呢？如果说，只有这么几个人，那就不能在这时执法，或者说执法也是形式而已。
　　应至少集中20至30名执法队员，形成整体性的力量，集中地以“先发制人”的策略去击破相对人群的某一点，给所有相对人有效的心理震慑，再逐步地向前推进。
　　如果不能调集更多的执法队员，8名队员应组成全方位应对的队形，向相对人群最薄弱的一个部位突袭，迅速打垮相对人结成的板块。在不引起游客注意的基础上，尽快恢复这一区域的环境秩序。
　　城管执法者必须时刻关注自己的执法力量、执法方式、执法控制、执法效率等因素，以达到预想的效果。
　　案例二，某区一分队队员，曾两次遭到暴力攻击，一次胳膊受伤，一次头部受伤。其具体情况是，第一次是在2005年6月的一天下午，分队按照“迎首善、百日整治”行动的要求，对辖区内违法建设、无照经营、各种违章行为进行查处。在居委会的举报下，发现在某小区里有一个商贩长期从事无照经营，于是按照相关程序对其进行查处。无照经营者不但不配合工作，还拿遮阳伞砸执法车，结果砸碎了车子的玻璃。执法队员上去制止，为挡住砸下来的棍子而胳膊受伤。第二次，该执法分队对一个有店外经营行为的餐馆进行整治。按照执法程序，对摊贩出售的商品要进行先行登记保存，但摊主坚决不服从管理。为了不使执法程序中断，执法者将相对人往旁边拦，但相对人恼羞成怒，拿起啤酒瓶子就往队员的头部砸，到医院缝了六针。
　　点评：
　　在城管执法队员前去执法，特别是在相对人已经出现了明显不乐意的状态下，执法队员就应该有所准备，所有在场的其他队员要密切注视相对人的一举一动，当相对人要有所动作之际，执法队员本着有利执法、阻止后果、控制态势、避免受伤的原则，而相应地采取制止行动，平息暴力抗法事件。执法队员进入执法状态时，一般站在相对人的对面，如此近距离的接触，应该最先能够发现相对人“要干什么”，再相应地做出有效的准备和反应，以极为快捷的动作，将其控制在原地而动弹不得，让相对人的企图不能得逞，而不是当相对人把啤酒瓶子砸到了自己的头上，才知道发生了什么。
　　在相对人由于情绪失控，砸毁执法车时，执法队员应予以制止，及时警告相对人，决不能采取所谓的“冷静执法”，无意识地纵容相对人的心态和行为。
　　案例三，某区分队一队员遭到暴力攻击大大小小数十次，肋骨骨折，头部因撞击损伤至今仍留有缝合疤痕，颅骶骨损伤造成耳蜗高音部永久性损坏。
　　点评：
　　相对人对城管执法队员实行暴力攻击，这是对城管