城管执法操作实务-第25部分

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证转化，达到对执法工作认识的相对穷尽。
　　预案是对城管执法工作的阶段性认识，有待于在不断变化的执法实践中继续修订和完善。完善预案的动力因素就源于执法活动中不断发展的客观认识，依靠当前或超前的业务认识，保持预案永恒的活力、效力。
　　（四）人身安全有的执法行为可能影响到相对人的生存问题，因而存在冲突、对立的情形。由于双方的认识角度、行为方式、追求目标、利益取向的不同，城管执法工作易于引发执法危机，稍有不慎就会造成人身伤害。
　　城管执法者与相对人双方都不希望出现冲突、对抗、伤害事件，但是，处于执法现场的双方易产生“身不由己”和不能控制的情绪，其语言与行为达到不得已而为之的激烈程度，引发执法危机。
　　城管执法中的人身安全，包括执法者自身安全和相对人的安全。这两种人身安全的含义是不同的：执法者的人身安全一般是在遭受攻击的状态下出现的，往往具有突发性、沉重性、不可预测性、被动性的特点，是相对人强加在执法者身上的，故而存在着一个执法者人身安全隐患问题。
　　相对人的人身安全是指在紧急情形下，相对人用自我伤害、自我劫持、拟自杀的方式来对抗时出现的安全问题。
　　预案中的人身安全理念要贯穿于整个执法过程的始末，从执法者与相对人的互动中提出：执法接触时的平缓、激烈冲突的冷处理、从精神上抑制相对人、眼脑手身的敏捷性，以实用的效果来把握现场态势，达到对心理、语言及动作的有效控制等具体“维稳保安”的预期目标。
　　同时，执法者应明确一个简单而深刻的道理，即城管执法中的人身安全，不仅对执法者与相对人双方极为重要，对于局部社会秩序、社会安定都是不可忽视的。
　　（五）双赢效应
　　在危机干预的预案中，城管执法时的双赢效应，是对人的价值、生命的意义、社会的影响力、执法的质量、处置的技巧等方面的科学把握，是防止执法工作出现偏差的现代理念。
　　作为预案理念的双赢效应包括：执法活动的平稳、顺利、快捷、有效，以及相对人基本接受、勉强配合、没有过激反应、不会怀有敌意、没能扩大事态。执法过程中两者不可偏废。
　　要把握这一理念，执法者不能只顾自己执法、自己讲话、自己行事，应考虑相对人现场的内心感受、内心要求、内心变化，在换位思考的情绪体验里来获得一种执法的全方位观察视点，防止执法事故发生，保证执法活动的安全性、有效性、准确性、持久性。
　　预案中双赢效应理念的含义为：执法时间较短，执法节奏性强，执法特征是外柔内刚；原来的单边行动变化成相对人参与的双边行动；坚持执法原则的同时，充分考虑到相对人的情绪变化与行为反应。
　　以上所说的政治意识、以人为本、认识转化、人身安全、双赢效应这五种理念是在制定城管执法危机干预预案时不能缺少的现代执法指导思想。政治意识指导执法可以防止事故发生；将相对人的切身感受纳入到执法序列中可以及时安抚反抗心理；以不断提高的工作认识为动力可以连续地超越自我；注重执法安全是从长远意义加强执法可行性的保证，双赢是把执法的社会成本效益作为衡量行政执法质量的标准。五种理念密切相关、相辅相成、环环相扣，是对城管执法经验教训的一种理性总结，是执法者要认真把握的执法理念。
　　二、信息传递
　　城管执法危机可以分为三种危机状态：一般性危机——相对人出现与执法者的语言争执、话语咒骂、拒不配合；中度性危机——相对人的自残、倒地、卧车底、大声呼救；重大性危机——相对人用直接的武力攻击进行暴力抗法。
　　一旦发生执法危机，作为执法者就应将相关信息适时地传递给大队、分队领导及相关执法人员，让他们及时了解事态，增援执法力量，尽快对危机进行有效干预。
　　其操作方式为：
　　一般性危机的主要状态发生后，参与现场处理的执法者应首先判断这个“特殊情况”能否控制。如情况难以控制，并且相对人是一种群体性或刁蛮性或为首性的违法者，在场的其他执法队员应用步话机、手机等通讯工具向附近的队员或者分队报告情况。确有需要时及时调人前来支援，不能进行孤军奋战，因为力量单薄将导致不可控制的后果发生。现场的相关执法队员向有关方面或人员传递信息，应避开中心现场，通话声音不宜太大，简要地报告现场地点、事态情况、基本看法、需要什么，报告完毕后要迅速地回到中心现场继续协助正在处置事件的队员一起来控制态势。现场的执法者一定要做到相互配合，发挥特长，形成控制现场危机的力量交替。如让现场口头表达能力最好的队员来担任主讲，其他队员在一旁留心观察，随时发现相对人的不轨行为，并从“帮腔”的角度来助阵。
　　当主讲队员某一个问题的表述不是十分清楚，出现“卡壳”时，在场其他队员应不失时机地插话，或者用不经意的动作来接触相对人的物品，以分散和削弱相对人的现场注意力。一般性危机的信息传递系统，由现场地点、在附近巡逻的相邻队员、执法队部三个层面构成。其运行的方式为：由执法队员根据现场情况，在认为有必要时，便向队部传递情况，队部在接到了信息后再以相应的指令和调配反馈到执法现场，从而构成一种三个层面的现场情况、指令情况、变化情况的交流平台，形成危机信息传递的管理运行机制。
　　中度性危机的情形发生后，在场的执法队员要在第一时间（出现危机后的最短时间）内，向分队、大队报告主要情况，包括事发地点、周围态势、危机严重程度、可能性结果、是否需要支援等。在增援力量没有赶到之前，现场的执法队员要用减压、或者给相对人出路、从轻处置的方式来稳定相对人的情绪。一旦稳定住相对人的情绪，执法现场态势就会出现转机，围观者的义愤情绪也会随之减弱。应该说相对人的现场情绪过于激动，在某种程度上是由执法队员的处置不当所引起的。相对人情绪激动属于触发式的情绪状态，可以通过补救性的情绪安抚加以控制，甚至恢复到正常状态，从而使执法态势回复平静。在处置执法危机时，即使是增援部队赶到后，还要用降温的方式来控制局面，这是因为相对人情绪爆发，在很大程度上是由于执法者的现场力度太大，彻底地破坏了相对人的最低期望值，使他感觉这次受处罚已成定局，本次经营的希望受到阻挠而一时心态失控导致对抗的局面。执法队员不要被相对人的情绪现象所迷惑，其实相对人的内心是“发虚”的，并不时地观察着执法者的情绪，只要执法队员能把处罚的话语往下降一点，形成可以有商量的余地，相对人就会慢慢停止“闹剧”，出现从地上爬起来、不再喊叫、放下手中进行威胁的器物，擦干净脸上的血渍，复原到正常的行为状态。中度性危机的信息传递系统为，从现场地点开始向大队报告，大队再向指挥中心报告（大队向指挥中心报告的内容包括：事发点的情况，大队拟解决的办法，已采取的基本措施，及下一步的打算），再由指挥中心向大队发出进一步的指示，由此一个执法现场、大队、指挥中心三个不同层面，形成危机信息管理网络，覆盖报告与指示、调整与结果、分析与执行、态势与措施等多项内容。
　　重大性危机的现象发生后，应由当时在场的执法队员向大队报告所遇到的极端情况，再通过大队向指挥中心报告，指挥中心向当天值班的领导报告，同时拨打ll0报警电话告知公安机关，再由局领导、大队领导做出相应的部署和安排。领导的部署应包括：确定危机事件的处置基调，告之处置的策略、要求、注意事项，急调就近的执法队员前往协助处理。每当遇到这种恶劣的态势时，其信息的传递要注意几点：要在最快的时间内向领导快速地报告基本情况，快速传达各种信息，形成一个事发点、大队、指挥中心、公安110等四个方面构成的危机事件信息传递网络，现场每个局部动作的变化发展都能在信息传递中得到充分地体现，真正形成快捷、准确、持久、覆盖率大的现代城管执法“危机信息传输高速公路”。为了使这种信息传递能发挥出应有的情报价值，现场执法队员要尽可能地稳定相对人情绪，让现场危机态势缓慢发展，给危机的处置和应对赢得时间。
　　城管执法危机干预信息传递是一个不容忽视的重要方面，预案应明确规定：（1）传递信息初始的要求，包括程序路径、文本格式、数量空间、时间规定等；（2）在多长时间内把信息传递给谁，谁（值班人员、职能机构、领导）在接到这些信息又应作何处置；（3）一旦自发地按规定形成了这么一个信息运作机制后，又在多长的时间内持久存在，又在什么时间自然解除；（4）事后留下哪些音频和文字档案。
　　城管执法系统在应对重大性危机时，可以效仿公安机关的信息处置模式。要改变现在习以为常的就用“现场队员来处置现场情况”的做法。
　　要同时调动两个方面的积极性，即本系统的外围支援力量，和现场“前期处置”的主要力量，来全面应对突发性的执法危机。城管执法的多年经验一再表明，仅仅依靠现场没有太大准备、没有相当实力和处置经验的执法队员，是不能妥善处置和应对重大性危机的。作为中、高层管理指挥机关，必须建立“应急处置机制”，成立“危机干预领导小组”。一旦发生重大执法危机，就启动紧急预案，以取得对现场的绝对控制，在公安机关的协助下，来共同惩治暴力抗法者。
　　三、器材准备
　　在危机干预预案中，应就城管执法面对、处置、控制危机事件所需要的相关器材等物质准备做出规定，对于作为前期处置和后续力量的执法者而言，使用的东西都在必备之列。
　　摄影机是危机干预预案中必备器材之一。执法分队要配置小型便携式摄影机，以便在危机发生时能够及时地“记录”下当场的全部情景，作为证据保存。此外，在摄影机面前，相对人也会收敛自己的行为。
　　要普及专业性的摄影知识。作为执法证据保存的摄录相与家庭摄影、生活摄影、艺术摄影等有本质不同。必须全面、客观、细致地录制下执法现场所发生与暴力抗法有关联的人和事，了解在执法过程中发生了什么，具体的来龙去脉是什么，究竟是谁的责任。要普及摄影知识，可以聘请专业人员指导，进行短期速成式培训，将这种现场实拍技术运用于执法工作。
　　四、人员配置
　　城管执法系统专门用于应对执法危机态势的第一个要素就是相关人员配置。精选参与“处危”人员要符合干预危机技术的要求：数量不多，人员精于，技术种类有较大反差，考虑相得益彰的互动效果。
　　城管执法系统在制定干预危机预案中，可以配备以下五种专业性人才：指挥人才。擅长于掌控紧急执法现场全局的指挥人才。指挥人才不与相对人进行直接交涉，主要职责是根据领导的指示精神，结合现场多变的情况，进行具体决断，并负责现场人员的灵活调动。指挥人才是执法现场的灵魂所在，犹如一位技艺高超的棋手，可以将一局危机式的死棋下活，能够把握重心、关键、宽松尺度。
　　危机谈判人才。谈判人才应谙熟法律法规，知识面广，经验丰富，为人稳重，能够掌握人的心理，具有把“稻草说成金条”的口头表达能力。以其精神的征服性、神态的打动性、表情的感召性、语言的亲和性，力挽狂澜，化解执法危机。不论是相对人当时多么狂躁、怎样的倒地不起、钻到车子底部、拿着瓶子要砸自己的脑袋、将刀具拟插人自己的心窝，只要危机谈判手一出现，与相对人进行一番对话，便能让他回心转意、放弃敌意，得到相对人的认可。
　　现场摄影人才。具备摄影记者的专业技能，进入到危机现场后，既不引起相对人注意，也不加速现场的紧张气氛，更不干扰谈判手与相对人的现场对话，精选最佳的拍摄角度，用各种长焦、短焦、变焦的镜头，将人与物、事与像、形与声全景式地保留在摄影机的磁带上，事后作为有“说服力”的证据加以使用。
　　解决危机的参谋人才。应具有比常人更强的洞察力，精通城管执法的各项业务，并对相对人的心态变化、价值观念、行为规律了如指掌，善于寻找契机，能从微小的迹象中，敏锐地判断危机的发展方向，准确地预测危机的最终结果。参谋人才通过与现场指挥人才一起，组成“高级智囊团”，分析与评估各种可能性，提出建议，为阶段性、系列性、总体性的决策服务。
　　维持现场秩序的人才。疏散聚集的围观群众，防止干扰执法现场十分重要。不解决好这个问题，执法一旦发生危机态势时，就无法控制，还会使现场态势向相反方向发展。城管执法危机干预预案里，要有专门用于维持现场秩序的人才，通过安抚性语言，控制现场距离，极为有分寸地向围观者解释，用现场手势、语言表情、位置控制、提醒出格者等方式来保持现场的相对平静，给现场中心处理危机的执法者创造一个良好的执法环境。
　　以上五种应对与处置危机的专门性人才，组成了有效干预危机的“技术链条”，能够快速、有力地处置执法现场危机。
　　五、干预目标
　　城管执法危机干预是一种目的性强的应急行为，是有针对性地进行临时“抢救性”活动。这种活动的目标是具体的，可以分层实施，有严格的时间限定。上面所说的五种人在任何现场应对危机的行为中，都包含了不同的活动目的。
　　那么作为一种成形且要用于实际执法操作中的危机应急预案，应包括怎样的干预目标呢？
　　控制现场危机态势。在预案设定中，第一个目标就是快速地对现场已经出现的危机征兆进行控制，防止继续恶化。控制现场危机态势包括：稳定现场围观者的情绪，防止围观者发出易于激化现场矛盾的声音，与相对人进行缓和的对话，引起相对人的注意，适时地转化相对人的激动情绪及不和谐的现场姿态（睡在地上、与执法者斗架、用利器威胁、破口大骂等）。
　　防止现场意外情况发生。预案中防止现场意外情况的发生也是必不可少的。这种意外大多是在现场处置危机时，由于控制不力、预测不够、办法不对而出现的一种现场态势的恶化。由于围观者“唱反调”、说“风凉话”、提醒相对人、质问执法者，执法者的语言具有刺激性，相对人有可能不顾执法者的劝解、商量、提示、阻拦，行为失控，以至发生极为严重的现场后果。防止现场意外情况的发生，必须针对以上可能存在的“恶化”因素，予以事前控制。
　　不出现人身伤亡。在危机现场不能出现人身伤亡。在严重性危机中，相对人处在一触即发、孤注一掷的边缘，如果执法者不能很好地加以把握，极有可能出现现场的人身伤亡。无论是相对人、现场围观者还是执法者本身，出现人身伤亡，执法者都负有直接责任。要达到不出现人身伤亡的干预目标，必须守好场子、站好步子、把好台子、拉住对子，并且勤动脑子、多出点