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城管执法操作实务-第4部分
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第四节 应变性原则
有人很贴切又深刻地说：“公安管罪人，工商管富人，城管管穷人。”
从古至今，穷人是因为一无所有而拼命争取生存权的一个社会群体。他们脾气大、处事方式简单、容易情绪化、易引起暴力性事件。论述到此，就引出一个问题，即城管的管理相对人差不多都是穷人，也是人们常说的“弱势群体”，他们的生存方式恰恰是城管执法所要干预的内容。这样一种天然关系，在双方还没有发生接触时就鲜明地形成了。简单地说，城管执法与管理相对人是要发生利益冲突的，不论城管执法用多么艺术和高超的执法手段，这都是不可避免的，只能说冲突的程度会弱一些罢了。
就目前的城管执法而言，执法者与相对人的接触往往看似没有什么关系，实际上却受着千丝万缕联系的因素所干扰，甚至是左右，总是发生着难以预测的变化，容不得城管执法队员用一定时间去思考，就要立即作出反应，还要应对得恰当、适中、巧妙、持久，不然就会不可收拾、行业形象受损、队员无地自容。
这样看来，城管执法就有一个应变的实际问题：不怕遇到事件，就怕没有策略；不怕相对人人多，就怕不会应对；不怕对方有理，就怕自己说不出所以然来。
谈到城管执法的应变之难也是可以理解的。现在很多社会性的问题没有得到解决，执法面l临的情况又千变万化，且没有一个固定模式，加之城管是几个人一起执法（有的甚至是单兵作战），此外，城管执法系统成立只有短短几年，还没有积累起必要的、丰富的、实用的、有效的执法经验，因此，城管执法时必然会出现应变的高难点问题。
能否大致控制或者解决这一执法实践中的高难度问题，不仅是城管执法队伍的形象问题、效率问题，而且还是城管执法队伍能否持久下去，能否最有力地赢得公众的民心，能否找到一种良性转化矛盾冲突的办法的问题。在这种大背景下，就提出了一个实践性极强的应变性原则所要求的城管执法者职业素质课题。
一、应变性原则的基础
将城管系统的执法与公安系统的执法相比较，就会清晰地发现一个基本事实：公安民警在追击、抓捕、武力制服犯罪嫌疑人时，没有一个公民说这是不对的！然而对于城管执法，情况就大不一样了！一些公民盯住城管执法队员，并不时发出反对的声音，要求城管队员停止行动！此外，城管执法与公安系统执法还有一个很大反差，就是公安系统的执法行为是由犯罪嫌疑人实施的犯罪活动所引起的，而城管的执法行为是由于自己主动的干预行为而引起的——紧急事态的引发者。这里既有优势也有劣势。既然紧急态势是由城管执法而引起的，其引发的时间、地点、方式、程度等因素全由城管执法队员所掌握，因此，在事态尚未发生之前城管执法者便可做好基本的防备。但是面对和解决类似的危机，对政府来说基本都属于难办之事，更不用说城管这个只被赋予行政执法权的组织了，他们只能就事论事地执法，而无法从根本上解决引起冲突的深层次问题。
因此，从理性上明确城管执法应变性的重要意义是很有必要的。
从全国范围内的总体情况来看，城管执法工作是在管理相对人要生存与城管执法者要纠正、管理相对人提出问题与城管执法要予以回避、管理相对人要继续生存与城管执法者坚决不允许的背景下进行的，于是，紧急态势就成为城管执法中的家常便饭了。
用一种形象的比喻就是，城管执法者好像充当一个堆满炸药地方的“点炮手”，而此点炮手与彼点炮手不同，他既要点燃导火索，又不能让炸药发生爆炸，必须点成“哑炮”，达到点而不炸的效果。要达到这种执法水平，就要求执法者具备在紧急态势发生时的快速应变能力，用“应变，控制场面、用”应变“达到变通、用”应变“赢得公众、用”应变“展示城管执法素质；否则，城管就无法收场、就不能执法、就得有个说法、就得承担责任，所以，城管执法中的应变性是解决紧急态势的一把金钥匙。
紧急态势的存在将是长期的。城管执法系统成立的时间还不长，人们对这一系统不太了解。此外，由于城管执法队员有时动作过大、中国传统文化认为自食其力者光荣、管理相对人的经营有着巨大的市场需求、公众希望能够保留这一对自己生活极为方便的营生等原因，城管执法在多重压力下举步维艰。这些因素的惯性作用与城管执法系统所要完成的使命构成了一对难解难分的矛盾，而由这种矛盾不时地引发出程度不同、时间长短不一、范围或大或小、规则或不规则的紧急态势。可以说，只要城管执法的大环境不改变，目前的诸多条件不变，由城管执法所引出的紧急态势将会持续下去。仅就目前的情况来看，解决城管执法紧急态势的最好“良方”便是城管执法队员所具备的应变能力，除此之外别无他法。
可以看出，因为双方的对立、执法环境的缺陷、市场的需求、公众的不理解等根本原因，城管执法的应变性原则不是可要可不要，而是要重视并大力总结、概括分类，要事先制定预案，进行基本演练，确实掌握一套应对的办法，这样才可能使这一行业存在并持续发展下去。由此便构成了应变性原则形成的基础。
二、应变性原则的含义
城管执法者在对易引发紧急态势并导致执法后果无法预测的现象进行回顾、推测、概括后，就能够意识到问题所在，可以很快地形成“预警意识”，并引起对这一特殊问题的高度关注。而现在的一个疑问是，这种应变性原则的内涵是什么？只有搞清楚其基本含义，才能知道哪些事该做，哪些事不能去做，从而达到心中有数、行为有度的目的。
应该说，应变时常发生的紧急态势的技能所包括的意思是特定的，是从专一的执法活动中概括出来的，它鲜明地反映出实用性、功利性、快捷性、操作性的特征，是控制与处理紧急态势的有效手段。
城管执法的应变原则的含义是指这样几个内容：
第一，寻求最佳结合点。城管执法一旦与管理相对人发生冲突，首先头脑里务必要有一个界限，那就是不能再激化矛盾，在就事论事的框架内讨论现实的分歧问题，尽快找到一个与相对人认识大致相同的说话点位，一个与相对人沟通感情的点位，一个理解相对人生活困境的点位，从而实现“求同存异”的第一步目标，达到从情感上“先进去”。有了这一基础，再将不同点“拉出来”。即使走到这一步，执法者也不要忘记从相对人的角度去思考，始终以从长远利益和维护相对人权益的角度讨论问题、解决矛盾，并在说话不高声、表达不扳脸、动作不太大、温和有力度的状态中进行，直到紧急态势问题获得基本解决。
第二，讲究恰到好处。在与相对人发生冲突的特定情况下，尽管城管执法队员承受着对方言语和行为的冲击，但是管理相对人的心理承受力更为薄弱，城管执法队员此时说话稍有差池，就会使矛盾扩大、态势升级，导致双方完全对立而无法进行沟通。所以，城管执法者就要讲究说话、动作、神态的恰到好处。
什么是恰到好处呢？
*说话要不温不火。执法者要简洁地表述城管执法的由来、当时的情况、相对人的不易、政府的法规、执法的过程等内容，对刚才所发生的事情进行总结。这样处置可以让相对人安静下来，如果相对人要说话就让他把话讲完（假若相对人的话太长，而且东拉西扯，不想让城管执法队员说话，就自然地把话题接过来），形成一种可以对话交流的形式，使相对人觉得城管执法者没有恶意。
*不要动怒。即使在相对人大喊大叫时，城管执法者也要保持冷静，既要注意防止相对人使用暴力，又要以不可动摇的姿态执法。如果现场有围观者，就要尽量争取公众，获得支持。当相对人情绪已很激动时，城管执法者的动作就要慢一些，甚至可以暂时停下来，进行语言交涉，待对方的情绪基本稳定后再相机行动。
*不能说出相对人难以接受的话。执法者不能刺激相对人的情绪，不能揭相对人的短处，一切都从最简单、最容易、最实在、最人性、最现实的话题说起，始终把握一种暖心合理和人情解困的分寸，切忌在争执和发泄状态中进行执法。
第三，充分运用策略。城管为解决紧急态势实施应变，其核心就是运用策略。这种运用要达到充分化的程度，不能保守；否则，策略的力度就可能抵不过来自相对人、社会执法条件不足、公众的否定这三方面的综合压力，结果被综合压力所挤垮。以往的城管执法教训反复证明了这一点。
充分运用策略是指，以一种只可意会而不能言传的对策，解决已经发生的、不能回避的现实难题的具体方法。以执法动机与执法效果相一致的原则来布局应对要领，具体包括：
*执法者要以缓和自信的神态面对相对人，你急我不急，你说完我再说；
*抓住对方求生存怕被处罚的短处；
*用感情去攻心，借话语来温暖对方的心，利用利害关系来动摇对方反城管执法的意志；
*讲明双方的共同点，即大家做的是一件事；
*提出解决现实问题的设想；
*给对方出谋划策，找到长久生存之计；
*不给对方制造爆发、动手、反抗、扩大态势的机会。
第四，追求执法的艺术性。公共关系交往中有一个法则，即一个人要想使自己能很快地被一个群体所接受，并保持一种长期和平交往的效果，特别是要在解决矛盾和心理冲突时获得良好的联络效果，说话就必须具有柔和性、机敏性、通情性的效能，这样才能实现社会公共关系的融洽。
这一科学而实用的人际交往法则，同样也适用于城管执法中的冲突场面；或者说是城管执法特别需要这种人际沟通的高度和谐性。
城管执法为解决紧急态势而启动应变机制所表现出的执法艺术性包括：
*放慢处置节奏，采取稳扎稳打、步步为营的步骤；
*在解释执法立场、表明基本观点、概括对方的失误时，要精炼得当、不多余，思路清晰，一听就让人产生一种信服感；
*只摆事实讲道理，不下结论，不说出格的话，保持一种含蓄的风格，但话语中要带着鲜明的暗示，不断地引导对方心态向执法者希望的方向转化。
第五，解决紧急态势的应变性没有固定的模式。在紧急态势中，因人、事、物、时、地等凶素的差异，加上执法者的性格、情绪、心态、处理方法、介入程度不同，就使得紧急态势种类不一而足。它还有很多不可预计的变数，这就带来了应对策略的多样性、全方位性。所以，应对城管执法紧急态势就没有一个固定的操作模式。
虽说应变紧急态势没有一个固定模式，但这并不意味无规律可循，相反，它有一些是可以借鉴的。
*城管执法者的生活经历与应变能力有着很直接的关系。凡是生活经验丰富或经历较多的执法者，遇到此类情境就不会惊慌，只有一些来自执法责任感的压力。
*城管执法者的性格与应变性存在着本质联系。凡是性格过于外向、火暴、直接，或者是过于内向、阴柔的执法者，在遇到此类情境时就会按照他们已经定型化的处世原则和方式进行，结果，事与愿违，导致执法效果不佳。城管执法者在性格上要内外向结合，说话办事心中有谱、不急不躁、思维超前，有能力控制现场的事态发展。
*城管执法者对业务的熟悉程度、对人心理活动规律的掌握程度，也会影响到他在紧急态势应变中的控制效果。凡是两方面能加以结合的执法者，应变性便会很强，有时能够随机应变，左右逢源。
在以上论说的基础上，我们将应变性原则的含义清楚地概括成：寻求最佳结合点、讲究恰到好处、充分运用策略、追求执法的艺术性、没有固定的模式。这五个方面就成为应变性原则实施的主要目标。
三、应变性原则的贯彻
城管执法除了弄清应变性原则形成的基础、应变性原则的含义之外。
还必须回答应变性原则的贯彻。将这些有关技术性的要求连同形成的基础和含义，就形成一个完整的认识和把握体系，使城管执法者在非常直观的实施中找到具体的位置，从而达到城管顺利执法的预期效果。
城管执法应变性原则的贯彻，归纳起来有三个方面。
第一，反应敏捷。不论发生的是正常或者反常的紧急态势，城管执法队员切不可慌乱，要以最快的速度去应对本次事件。首先，抓住引起相对人失态的关键因素，以缓和的方式，停止对相对人施加压力，让其慢慢恢复情绪，使双方的情绪彻底平静下来。其次，不失时机地把握住为首者，将群体性相对人与为首者分离开，把在场的围观者与相对人分离开。再次，抓住相对人行为和语言上的失误，把后果、责任、经济损失、浪费时间联系起来，让相对人确实认识到这样闹下去吃亏的只有自己。
第二，控制态势。一旦出现紧急情形，往往在短时间内就会聚集起许多围观者。这些人中，有的只是看热闹，影响现场秩序；有的却是趁机起哄、公然指责、帮倒忙，极大地助长了相对人的嚣张气焰，导致相对人在围观者的支持下，其抗法行为变本加厉，进而使整个态势失控。从经验上说，城管执法控制态势的途径有：当相对人的情绪明显升级时，一定要先软——停止没收、罚款，讲明事理、指出后果；然后硬——谈条件、坚决没收、罚款、带离现场等方式，让他尽快“降温”，保持冷静。
第三，有理、有利、有节。城管执法的经验和教训证明，当发生抗法的紧急态势需要应变时，城管执法者举止言行要做到有理（既合法、合情，又合理、合德，一次执法实践就是一首弘扬城管执法职业道德的颂歌）、有利（有利于缓和态势，有利于制服相对人，有利于解决问题，有利于形成持久效果）、有节（留有余地，手下有节，严中有宽，不可妄为）。在有理、有利、有节三个点面上加以展开，全面地渗透到实际执法的各个环节中去，充分体现有政策、有分寸、有感情、有方法的全方位效应。
从本节应变性原则形成的基础、应变性原则的含义、应变性原则的实施要求这三个层面，系统地论证了应变在城管执法中的地位和作用、它所涵盖的本意及注意把握的方向，以及怎样在一线执法实际中去加以实施。
整体内容是按照认识、理由、操作、注意点结合的顺序来表达的。它既是一种经验式的总结、理性的概括、体系的条理化，又是理念统领下的操作方式的系列化。
本章主要阐述了政治性原则、时效性原则、疏堵相结合性原则、应变性原则，通过立论与分析、演绎与概括、提示与推测，使我们意识到这些原则是当今中国城管执法所不可缺失、务必要把握的原则，城管执法的各领域都渗透着这些核心的理念原则，它们是一套城管执法行�
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