煮酒话太宗-第34部分

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件更加成熟。宋太宗非常幸运地站在了这个历史节点上，似乎取得了比李斯、高颎更伟大的成就。

宋太宗的军制改革非常成功，而在行政和官制方面，应该说取得了更大成就。

一、规范的中央官制

隋唐官制的一大特色便是分权制衡，但三省分列的行政效率实在有点低，中唐以来便三省合一，以中书门下为最高中央政府，中书门下的会议室叫政事堂，亦称都堂。皇帝会专门授予某些人同中书门下三品或同中书门下平章事（简称同平章事）头衔作为到政事堂议事的资格，后来又增加了参知政事、参预朝政等作为次一级的参会资格，是事实上的宰相。而这种头衔往往由皇帝临时差遣，并且惯例不与三省长官甚至六部尚书同授，以压制权臣。这样做倒是避免了董卓、王莽似的权臣，但也容易使中央政权的实际行政能力严重虚化。

宋朝进一步规范这种制度，将同平章事和参知政事作为正式的宰相职务。其中，同平章事是中书门下的长官，一般二至三人，并为宰相，互相有一定制约。参知政事可视为同平章事的助理，地位较低但也有参会资格。后来枢密院的长官枢密使、枢密副使（多数情况下不设枢密使、枢密副使，而设知枢密院事及其副官同知枢密院事或签署枢密院事）也拥有了参会资格，与参知政事并称为执政。宰相和执政合称宰执，在政事堂共同议事，这个常务委员会便构成宋廷的最高决策机构。

按最初的设计思想，几位宰相没有名义上的区别，是平等制衡的。但事实上，人类有着根深蒂固的排名情结，写本《三国演义》，都要排个一吕二赵三典韦，四关五马六张飞的次序。梁山好汉个个愿为兄弟两肋插刀，但前提是兄弟们座次要厘清。为此，宋初用后周的三位宰相范质、王溥、魏仁浦继为宰相，但分别加昭文馆学士、监修国史、集贤院学士衔明确次序，并成惯例。后来宋朝以门下侍郎兼尚书左仆射，中书侍郎兼尚书右仆射，都加同平章事，即为明确的首相和次相。

宋朝的宰相制度比唐朝更加规范，并将文官政府和公有军权融为一体，又把握好了重臣间的相互牵制和权限分配，堪称公共管理学史上的杰作。

而在部门划分上，宋朝更强调扁平化管理。隋唐官制尚书省下辖六部，六部各辖四司。中唐以后六部被虚化，宋朝则干脆取消，以中书门下直辖二十四司，极大地提高了行政效率。宋太宗又设审官院、审刑院、司农寺等业务部门补充完善，并沿用了五代的三司使这个设置。三司即户部使司（管人口户籍）、盐铁使司（管国家专卖）、度支使司（管财政收支）三个财经部门。朝廷设三司使直辖三司，掌控国家财政经济命脉。三司使不是宰执，不能到政事堂议事，但掌管财经，实权很大，称为计相，相当于国家发展和改革委员会主任，也在一定程度上制衡了宰相的权力。

可能有人会觉得三省合一后门下省的监督功能便失去了，这不必担心，宋朝又强化了御史台的职能，设计了极具中国特色的台谏体系。

秦汉三公之一的御史大夫辖下的御史台主管人才察举，但后来吏部、审官院接掌了这项职能，御史台更专注于监察。唐设侍御史、监察御史等台官，主管纠察弹劾官吏，但监察必须建立在证据基础上，是一种职务监察；另设谏议大夫、正言等谏官，主管风闻奏事，就是有什么意见都可以公开提出来，不一定需要确切证据，是一种舆论监督。以往台官监察官员，但没掌握舆论。谏官可以提意见，却又不能直接任免官职。宋朝将台谏合一，职务监督和舆论监督合为一体，比门下省监督作用更强。可能很多人并不明白，世上最大的专制既不是人事专制，也不是经济专制，更不是军事专制，而是舆论专制。一个没有舆论监督的权力主体，它可以在人民毫不知情的情况下随心所欲地干尽坏事，反正没人提，别人也不知道。而只要有完善的舆论监督，就算你能在其他权力领域完全独裁，当你动用专制权力时，总会有冒天下之大不韪的忌讳吧！

所以有些人老说中国缺乏法治传统，且先不论中国的法治传统其实比任何一个国家都要好，只说在中国传统的公共管理思想中，本来就没有把难免有漏洞的法律条文奉若圭臬，而深刻理解到了舆论才是对当权者最好的监督。汉文帝、唐太宗这样的圣君总是伴随着张释之、魏征这样敢于直谏的诤臣，但他们也只是以随机概率出现的英雄，不成体系。宋朝设计完善的台谏系统，形成一种良好的舆论氛围，使忠言直谏络绎不绝，满朝文武敢讲真话，形成了政治清明的长效机制。

二、可靠的地方官制

中国在通信还很落后的时代就建立起人口上亿的超大规模中央集权帝国，在行政区划和地方官制问题上似乎很难寻到完美的度量。宋太宗很有创意地将隋唐官制中名实分离的思想运用到地方官制上。隋唐官制将一些崇高的职衔虚设，比如挂着兵部尚书衔的人并不实掌兵部，而去“权知门下省事”。“权”意为暂时，“知”意为管理。这样使重要岗位上的人名实分离，降低专权的概率。宋太宗也将所有的州府长官虚设，而派出临时的知府、知州管理实务，极大地降低了地方官专权的概率。比如大家熟悉的包青天，很多电视剧说他是开封府尹，其实历史上的包拯只在宋仁宗嘉祐二年（1057）短暂出任过权知开封府事，可不是皇储。

最敏感的还是一级地方区划（省份）：划得太细，无法有效管理；划得太大，又容易形成独立势力。秦朝的郡县制、汉朝的州刺史、唐朝的节度使都已从两方面验证过这个规律了，那宋太宗该怎么办？

唐太宗以后不再设行省，以道作为一级行政区。后来设置军统领数个州郡，军的长官就是采访使和节度使。宋太宗废除节度领支郡，节度使仅为荣誉头衔，而设立路兼领数个州郡，全国共分二十个左右的路。这似乎和汉朝的州、唐朝的道并无二致，但宋太宗在路的长官设置上有很大的突破。

贾谊曾提出中央要控制诸侯国，国王只能任其世袭，但中央要掌握任免诸侯国丞相、太尉等要职的权力，也就是上级搭建下级领导班子的思想。遗憾的是由于诸多限制，长期以来这个思想未能得到很好执行，中央总是派出一个掌控全权的地方官，由他自己搭建自己的领导班子，直到宋太宗为止。

宋太宗在每路设四个司：

1。都转运使司：负责财税和人事监察，相当于现在的省政府。

2。经略安抚使司：负责军事，平时主要管地方厢军，战时也会由驻扎此地的禁军将领兼任。《水浒传》中的老种经略相公、小种经略相公应该便是指兼任当地经略使的西军（禁军主力）名将种谔、种师道叔侄。至于鲁智深的提辖，全称提辖兵甲，是州一级的对应职务。其实这个官不小，大概相当于师长，不可能亲自去打死一个屠夫。当然，明朝小说家没有义务对前代官制理解得那么精确，有时随意安个头衔。您也别太较真。

3。提点刑狱司：负责司法，相当于现在的政法委员会。被誉为“法医学之父”的宋慈便在宋理宗朝历任广东、江西等路的提点刑狱公事。

4。提举常平司：负责仓储，为朝廷掌管设在各地的战略储备。

这四司分掌各路军政要务，长官均为朝廷直接派出，互不统辖。有时为了协调一大片地区，宋廷会派出制置使或宣抚使统领数路，制置使的权力很大，但仍然很难出现地方官擅权。这一方面是因为上级搭配下级领导班子的方法比较成熟，更重要的是社会进步，地方官更难在地方上建立私有势力，在此有必要举一个四川宣抚副使吴曦谋求独立失败的例子来说明。

两宋之交，名将吴玠、吴璘兄弟力保四川不失，成为川军的精神领袖，朝廷便一直以吴氏镇守四川。由于四川的地理位置相对隔离，更由于吴玠、吴璘、吴璘之子吴挺、吴挺之子吴曦三代八十余年担任四川宣抚使或制置使，渐渐形成一个相对独立的王国，时称“蜀人知有吴氏而不知有朝廷”。但吴氏始终只是朝廷派驻的地方官，而非独立的封建领主，四川人民仍是国家公民，而非吴氏私有附庸。不过按吴曦的理解，管理员当久了，就可以考虑下侵吞国有资产。于是他向金投降，求封为蜀王，金可以让他过一过诸侯国王的瘾。为此，吴曦向金割让本由南宋控制的陕西四州。若在前代，土地和人口都是领主私财，他当然有权割让。但在宋朝——不行！

不行在哪儿？不在于你没有发令的权力，而在于部下不会接受你这样的命令。

四川大小军吏都是吴曦的亲信，甚至人民也认同吴氏的管理，正常情况下应该接受他的命令，但如果他要叛国，那就不再是自己的上司了。

吴曦命令陕西四州的军队撤离，让金军接管，四州人民坚决不干，但无力抵抗金军，于是纷纷自发拥入四川。吴曦派兵驱赶他们回去，一位名叫郭靖的义士对其弟说：“我家世代为王民，自金人犯边，我兄弟不能以死报国，避难入关，现为吴曦所逐，我不忍弃汉家衣冠，愿死于此，为赵氏鬼！”于是投江而死，百姓都坚决不投金人！这位郭靖义士不知是否是《射雕英雄传》中“侠之大者，为国为民”的郭靖郭大侠的原型。从他身上，我们可以清晰地看到：时至宋代，国家公民仍然必须交由官吏管理，时间长了人民还会很认同某些管理员，但已绝不能成为任何人的私有财产。

而吴曦的亲吏们呢？比百姓更简单——杀这个叛贼！一位仓储系统的小官：监兴州合江赡军仓杨巨源率先站了出来，鼓动军队前往伪蜀王宫诛杀吴曦。义军从容进入宫殿，吴曦的近卫根本不阻拦，众人轻松砍下吴曦首级，军民欢声雷动。后人论道：“蜀人知有吴氏而不知有朝廷，一旦曦为叛逆，诸将诛之如取孤豚（杀他就像拿下一只孤独的猪崽）。”

可见，解决藩镇独立的祸根，一方面是行政体系略有进步，更重要的还是社会基础整体进化。所以，有人说宋朝解决藩镇独立之祸是靠宋太祖杯酒释兵权，或是靠宋太宗废除节度领支郡云云，都只是一些表面细节而已。

三、更合理的官吏品级制度

有些人一谈到宋朝官制就连连摇头：冗官冗兵、叠屋架床、机构臃肿、效率低下……总之就是又大又烂。其实，宋朝是人类在超远程电子通信技术成熟前，公共管理水平最高的政府，尽管其人口和国土规模大得让当时地球上绝大多数民族无法想象。

这可以从品级制度谈起，品级决定官员的级别待遇，更决定了整个公共管理体系的内部结构，极大地影响着一国之公共管理水平。

隋唐官制共分九品，每品分正从，有些品级还分上下，一共二十级。按最简单的方式理解，职务决定级别，你是什么职务就对应什么级别。但请不要用最简单的方式来理解管理科学，那是汉朝以前的水平。汉朝的品级俸禄就很简单，直接由职务决定。但职位毕竟有限，有人立了功该升迁，却未必能空出更高职位来给他。比如武帝朝骠骑将军霍去病，他立下的战功更甚大司马将军卫青，但卫青已无处安放，霍去病也就无法升迁。汉武帝采用的折中办法是让霍去病继续担任骠骑将军，但“秩比大司马将军”，意即享受大将军待遇。后来常会有一些官员“秩比三公”“秩比二千石”，以解决没有空缺、该升却无法升的苦恼。但这只是一种临时的人事安排，没有形成制度。

魏晋的门阀贵族都要捞个官，定个级别，但很多人又确实不想劳心费神地去当那个官，朝廷便常授一些勋官，这应该是最早的虚衔。后来虚衔不仅用于安置闲人，也可以授予功臣，以示荣宠。这种制度在隋唐得到发扬，很多勋贵头上顶着一长串拉风的头衔。隋唐以来的官制设计思想便是削夺重要职务的实权，古代的太师、太傅以及唐初还是实权要职的尚书令、中书令乃至六部尚书等都成为虚衔。周世宗更废除节度使统领藩镇的实权，仅作为虚衔荣授。宋太宗派出权知作为地方实际长官，那原有的所有地方官比如刺史、观察使、节度使都成了虚衔。宋太宗整理官制时发现：虚衔比实职还多得多呀！这反而为他提供了一个灵感——改用一套虚衔和实职双轨并存的新官制。

也许大多数人并未意识到，这是人事制度史上的一次重要飞跃。

宋太宗设计的官制中，不仅是荣宠的高官，而是所有官吏都有虚衔和实职。实职是具体的职务，也有品阶，但一名官员的级别并非由正在担任的实职而是由其虚衔决定的。所谓虚衔，正式的名称可为散官、阶官、寄禄官等，顾名思义是决定其俸禄但又无实掌的官阶。比如一个人当了一段时间的官，论年资应该晋阶，但暂时没有上一级职务空出来。没关系，继续担任原有实职，虚衔按规定晋升即可，官阶、俸禄就都上去了。同样，如果一个人资历很深，职务很高，但需要更合适的新人来接替实职，也不需要降人家的级，带着高虚阶去担任其他低品级的实职即可。这样就形成了一个非常灵活的人事体系。

当然，宋朝的官制远非一个虚衔、实职就能概括，还有荣衔、爵位、勋官、加官、差遣等许多名目。到后来实职（本官、职官）也虚化了，临时的差遣才是实际岗位。我们现在看史书，一个人前面的头衔一长串。比如翻开《资治通鉴》，第一行便是作者自称“臣奉敕编集”，姓名前面有九个官衔共五十二字。很多人一看就眼晕了，连连惊呼：“宋朝官制这么复杂，管理能不乱吗？”当然不会乱，官衔再多再复杂，只要有一套明确的规则，自然能井井有条。有宋三百二十年，从未听说出现过人事管理混乱的例子。事实上，这套官制并不复杂，我们不妨举两个实例来说明。

先看一个文官的例子：太师、魏国公、观文殿学士、尚书左仆射、同中书门下平章事兼枢密使秦桧。

1。太师：正一品荣誉加衔，不实掌任何事务。秦汉以丞相、太尉、御史大夫为三公，品秩和实权均为极致。隋以太师、太傅、太保为三公，班秩在宰相、亲王之上，荣宠犹在，但已无实权（实际上不先当十几年宰相也别想混到这样的荣衔）。这个放在最前面的虚衔代表了秦桧的级别地位。事实上三公已经不是一般的阶官，文职阶官最高只能到从一品的开府仪同三司，秦桧是在担任多年宰相后，步步晋升至这个最高荣衔的。

2。魏国公：爵位。相当于一种很高级的虚衔，也没有任何实务，但爵位不退休，可以带进棺材。不过前代的爵位可以世袭，宋代爵位一般只能终身。

3。观文殿学士：文官常见加衔，正三品。

4。尚书左仆射：理论上是实职，但南宋的实职（本官）也已经虚化。左仆射仅仅作为诸位同平章事中首相的象征，但前提是有同平章事这个差遣。

5。同中书门下平章事：政事堂议事以及轮值政府正印的资格，加上才是真宰相，宋初无定员，后惯例加于左、右仆射为首相和次相。这便不是一个职官，而是差遣。

6。枢密使：最初枢密院长官单列，南宋以来常由宰相兼任，枢密院的日常事务则由副官主持。

这是一个官至极品的例子，三品以下的官员就没那么多荣誉加衔，一般就三个职务：虚衔、本官、差遣。虚衔是级别，本官是正式编制，差遣是临时指派的岗位。这个所谓的临时往往有个三四年，后来逐渐形成任期