生态文明视野下的循环经济立法研究-第24部分

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、环境保护、资源能源节约利用和废物回收利用等活动中产生的社会关系的法律规范均属于循环经济法律体系的范畴。

　　在本章，笔者将首先从效力等级的角度对循环经济法律体系的现状进行分析，这样形式上更加一目了然，方便把握和理解。而在揭示问题和提出建议时，笔者则主要从内容的角度来分析和建构我国循环经济的法律体系。

　　以循环经济立法的发展状况为基础，结合理论界关于法律体系的划分标准，从效力等级角度考察，我国现行循环经济法律体系主要由以下几个层次构成。

　　1。宪法中与循环经济相关的条款

　　我国宪法中对环境和自然资源保护所做的一些原则性规定与循环经济相关。例如，《宪法》（2004年修订）第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源”；第十条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”；第十四条规定：“国家厉行节约，反对浪费”；第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”；等等。宪法中的上述规定对循环经济的发展具有根本的法律指导作用。

　　2。与循环经济相关的法律

　　目前，我国与循环经济相关的法律比较多。根据内容侧重点不同，可以把法律层面的循环经济立法分为两个方面。

　　（1）专门的《循环经济促进法》。

　　该法是循环经济领域的基本法、龙头法和统率法，它对生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动作了全面系统综合的调整规范。

　　需要说明的是，在《循环经济促进法》出台之前，理论界和实务界关于循环经济的立法模式曾经有三种方案，相应地形成了有关循环经济法律体系的三种认识。第一种认识是，建立以《循环经济法》为龙头的自成一体的循环经济法律体系，在该体系下，主要包括以下三个层次的立法：第一层次，以《循环经济法》作为循环经济法律体系的龙头法和统率法；第二层次，以《节约能源法》、《资源有效利用促进法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》等作为该法律体系的基干；第三层次，针对特定问题制定相关的专项法律。第二种认识是，制定与《节约能源法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》等有关法律处于同一层次的《循环经济法》。第三种认识是，以《循环经济法》涵盖清洁生产的内容，将《清洁生产促进法》并入《循环经济法》，废止《清洁生产促进法》，同时修订《节约能源法》和《固体废物污染环境防治法》等相关法律，以保持整个循环经济法律体系的协调。（5）

　　从上述三种认识可以看出，第一种认识体现出外延最广的循环经济法律体系，在该体系下，《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律均被“网罗其中”，而且是处于《循环经济法》之下的下位法，上下不同层级的立法共同构成循环经济的法律体系；第二种认识则是最狭义的，将《循环经济法》作为与其他相关法律平行的单行法加以制定，分别调整不同的社会关系，此种立法模式没有形成自成一体的循环经济法律体系；第三种认识是中观的，把《清洁生产促进法》并入《循环经济法》，同时《循环经济法》与《节约能源法》等法律作为平行法律，一并作为循环经济法律体系的范畴。

　　（2）与《循环经济促进法》相关的其他法律。

　　根据循环经济“资源开发→能源开发→生产→流通消费→废物综合利用→污染防治”这样六个基本领域，我们把相关法律也按照上述各个领域进行分类。

　　这些法律大致可以分成六类：一是在资源开采、利用、保护和节约领域的法律，包括《农业法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》等资源领域的法律。二是在能源开采、利用、保护和节约领域的法律，包括《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等能源开发、利用与节约相关的法律。三是在生产领域的法律，这方面立法比较少，主要是指《清洁生产促进法》，该法所规定的清洁生产属于循环经济的实质内容之一，它在生产领域体现了循环经济思想。四是在流通消费领域的法律，这个领域涉及循环经济的专门法律几乎没有，主要是一些散布于其他法律中的条款规定。五是在废物综合利用领域的法律，如《固体废物污染环境防治法》，该法第四条规定，“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”，体现了发展循环经济的部分要求。六是在生态环境保护和污染防治领域的法律，包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等。

　　上述六类法律或其中与循环经济相关的条款均属于循环经济法律体系的范畴。这是循环经济法律体系在内容上的展开。

　　3。与循环经济相关的行政法规

　　目前，我国还没有专门的以循环经济命名的行政法规，但是在下列行政法规中均不同程度地涉及循环经济方面的一些重要内容。这些行政法规包括：《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《森林法实施条例》、《水污染防治法实施细则》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《退耕还林条例》、《矿产资源开采登记管理办法》、《资源税暂行条例》、《医疗废物管理条例》、《报废汽车回收管理办法》、《指导外商投资方向规定》等。

　　上述行政法规，也可以按照循环经济的基本流程阶段加以分类：一是资源开采、利用、保护和节约领域的法规，如《矿产资源开采登记管理办法》等；二是能源开采、利用、保护和节约领域的法规，如《公共机构节能条例》等；三是清洁生产领域的法规，如《指导外商投资方向规定》；四是流通消费领域的法规，目前也没有；五是废物综合利用领域的法规，如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》；六是生态环境保护和污染防治领域的行政法规，如《水污染防治法实施细则》等。

　　4。与循环经济相关的地方性法规

　　从我国地方循环经济实践层面来看，不少省、自治区、直辖市和大城市均将发展循环经济作为政府工作的重要目标，并通过一系列地方性法规和规范性文件确保发展循环经济目标的实现。当然，真正体现循环经济要求的地方性立法并不普遍，比较有代表性的地方性立法是：《北京市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济建设节约型城市的决议》（2006年11月3日通过）、《云南省清洁生产促进条例》（2006年5月25日通过）、《深圳经济特区循环经济促进条例》（2006年3月14日通过）、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》（2005年10月26日公布）、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》（2004年9月29日公布）、《太原市清洁生产条例》（1999年10月29日通过）等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展，同时也为国家层面的循环经济立法提供了很好的参考经验。

　　5。与循环经济相关的行政规章

　　与循环经济相关的行政规章比较零散，既有国务院各部门的规章，也有地方人民政府的规章。国家层面涉及循环经济的部门行政规章主要有：《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《税收减免管理办法（试行）》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》等。这些行政规章从不同侧面对发展循环经济作出了规定。譬如，1998年11月国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》，其中对清洁生产就作出了明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。

　　地方人民政府制定的与循环经济相关的行政规章也比较多。辽宁省政府制定的《关于环境保护若干问题的决定》，明确要求各地区要将排污收费总额的10％以上用于清洁生产试点示范工程。江苏省政府发布了《关于加快清洁生产步伐的若干意见》，从立项审批、资金扶持、信息支持、科研扶持等十个方面制定了具体的清洁生产优惠和扶持政策。云南省为了促进循环经济的发展，先后制定了《云南省清洁生产表彰奖励办法》、《云南省推行清洁生产规划纲要》、《云南省清洁生产审核实施办法（暂行）》、《云南省清洁生产试点工作实施办法》等一系列促进循环经济发展的政府规章。重庆市政府制定了《重庆市人民政府关于发展循环经济的决定》等规章。上述地方的政府规章和文件作为对《循环经济促进法》及其地方性相关法律法规的补充，在内容规定上更加具体明确，更加符合本地区的实际情况，为发展循环经济提供了有力的法律支持。

　　6。相关标准（6）

　　标准是循环经济法律体系的重要组成部分。一般来说，标准是具有法律性质的技术规范。它不仅具有技术性的一面，还具有法律性的一面，它具有规范性，也具有法律的约束力，也像其他法规一样，要经授权由有关国家机关依照法定程序来制定和颁布。（7）一经颁布实施，它就具有相应的法律效力。

　　循环经济涉及很多技术性标准、规范和要求。发展循环经济离不开相关技术标准的规范和保障。这些标准包括：高耗能、耗水行业的市场准入标准、能效标准、环保绩效考核评价标准，等等。

　　以上由宪法中有关循环经济的法律条款、法律和与循环经济相关的其他法律、行政法规、地方性法规、行政规章和标准等效力等级不同但内容上都与循环经济相关的法律规范，共同构成了我国循环经济的法律体系。

　　二、循环经济法律体系存在的问题

　　我国已经在法律的各个效力层级建立了促进循环经济发展的相应的法律规范，但从总体上看，我国的循环经济立法还处于初级阶段。（8）循环经济法律体系还存在一些问题。

　　（一）体系建构的理念与生态文明理念的距离

　　在建构循环经济的法律体系上，主要存在两个方面的问题，与生态文明的理念格格不入。

　　一是以行政管理手段为主要内容框架的立法理念。虽然从《清洁生产促进法》到《循环经济促进法》，我国循环经济立法突出了“促进型”法的特点，但在其他相邻立法以及下位法，包括行政法规、规章等的制定方面，仍然偏重于“管理型”法的特点，突出对循环经济某些领域的“行政管理”，而不是以法律、经济、技术手段为主，行政手段为辅。在立法名称上呈现很明显的“行政管理”法倾向，不符合生态文明理念下对立法的整体性、系统性和促进型要求。

　　二是以部门立法和利益分割为主要程序特征的立法理念。一些循环经济立法并不是从循环经济本身固有的经济规律和生态规律出发，而是从部门角度和部门利益出发，来设计立法的结构和逻辑，各个部门都试图通过立法和政策制定来为本部门争取更多的管理权限，有利益的事情各个部门争着做，没有利益的事情各个部门则互相推诿。同时在立法过程中常常为行政相对人设定更多的义务和责任。这一立法程序特征显然与生态文明的理念要求不相符合。

　　上述两种理念对法律体系的建构产生了严重的负面影响。以管理立法和部门立法为典型特征的理念与以发挥整体、统一、协调效能并遵循经济和生态规律为特征的生态文明理念格格不入。由于理念上的偏差，循环经济法律体系在宏观结构方面问题重重：有的领域出现立法空白、有的领域出现立法的重复规定、有的领域出现立法之间矛盾冲突。

　　（二）纵向体系存在的问题

　　从纵向来看，不同效力等级的循环经济立法存在的问题主要表现在如下几个方面。

　　1。缺乏宪法循环经济条款的根本指导

　　从前面的分析看，宪法中的相关规定宣誓性地确认了保护环境与自然资源是国家的一项基本职责，这是制定与环境保护和资源利用相关的其他规范必须遵守的根本规定。但是，对于国家发展循环经济这样的重大经济社会发展战略转型，宪法中并没有直接规定，这使得循环经济法律体系缺乏宪法的直接指导。宪法已经不能完全适应发展循环经济和建设生态文明的需要，应该加以完善。

　　2。相关配套立法缺乏

　　《循环经济促进法》作为基本法已经实施，但是发展循环经济仅仅靠这一部法律是远远不够的。《循环经济促进法》在很多方面都是作出原则性规定，需要相关立法和配套立法加以完善。

　　从目前的法律体系构成来看，某些领域面临立法空白，导致无法可依。以《循环经济促进法》为例，该法留下的空白配套立法就有很多。譬如，根据该法第十五条第四款规定：“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”但该管理办法还没有出台。第十六条第三款规定：“重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”该管理办法迄今也没有颁布。专门性的立法也很少，生态农业、生物多样性、资源综合利用和消费等专门领域的立法空白，能源法一直没有出台，行政处罚、行政强制等一些程序性法律规范也暂付阙如，从而影响到循环经济法律的实施。

　　此外，发展循环经济涉及财政、税收、金融、投资、贸易、科技、教育培训等纵向管理，以及企业经营、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。（9）

　　3。相关标准规范空白

　　循环经济涉及很多技术性标准、规范和要求。发展循环经济离不开相关技术标准的规范和保障。我国目前循环经济法律体系中缺乏必要的强制性标准等技术法规，包括：高耗能、耗水行业的市场准入标准、能效标准、取水定额标准、生态设计标准、环保绩效考核评价标准，等等。

　　4。地方立法明显不足

　　我国人口众多、幅员辽阔，不同地区经济社会发展水平存在很大的差异，各地区对循环经济发展的重视程度差异较大，循环经济发展水平也各不相同。在客观上，与循环经济相关的地方性法规和规章，在不同地区的数量、质量和层次也是参差不齐。从地方立法的数量来看，东部等一些地方制定了循环经济地方性立法，而其他大多数地方则基本上没有地方性的循环经济立法。从地方立法的内容来