生态文明视野下的循环经济立法研究-第25部分

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些地方制定了循环经济地方性立法，而其他大多数地方则基本上没有地方性的循环经济立法。从地方立法的内容来看，一些地方的循环经济立法机械地从属于中央立法，以至于照抄照搬中央立法。正如有学者指出的那样，“若把它们的‘××省’、‘××市’的地方名词去掉的话，找不出它们有多少不同，真可谓‘放之全国而皆准’”，很少有结合省情、市情的新内容和新措施，缺乏地方特色。（10）而且，很多地方性立法都不同程度地存在着立法用语不规范、不准确、容易产生歧义、甚至与上位法相抵触等情形。从立法层次上看，多数地方立法形式为政府或部门规章，而由地方人大或者人大常委会颁布的地方性法规为数较少，而地方政府又大多委托地方行政主管部门负责起草工作，由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受部门利益的影响，往往使得这些规章烙下部门利益的痕迹。因此，总体上看，地方有关循环经济的立法明显不足。

　　（三）横向体系存在的问题

　　如前所述，横向的循环经济法律体系除了《循环经济促进法》外，还包括环境保护、资源、能源、生产、流通消费、废物综合利用等领域的法律。这些法律与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突。

　　具体而言，《循环经济促进法》与循环经济法律体系中的其他法律法规的不协调体现在如下几个方面。

　　1。与生态环境保护领域立法的不协调

　　生态环境保护领域的立法主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。这些法律主要涉及污染防治问题，并且均是在《循环经济促进法》之前颁布，其中与循环经济相关的部分条款，立法理念和制度安排均已不能适应循环经济发展的需要。特别是《环境保护法》，这部于1989年制定的环境基本法，在新的历史形势下，不仅不符合循环经济发展的要求，也不符合污染防治的要求，亟待修改。

　　但是需要注意的是，《固体废物污染环境防治法》是在我国《清洁生产促进法》颁布之后、循环经济正蓬勃发展的形势下修订的，因此该部法是现行所有环境立法中与循环经济最为接近的立法。该法与《循环经济促进法》在减少固体废物产生和循环利用固体废物的问题上具有重合之处。因此，如何协调《固体废物污染环境防治法》与《循环经济促进法》两者间的重合，避免重复规定和空白漏洞，让二者既分工又合作地妥善解决减少固体废物产生并循环利用的问题，是将来《固体废物污染环境防治法》进行修改时必须认真对待的问题。

　　2。与资源开发利用保护领域立法的不协调（11）

　　我国现行资源开发利用保护领域的法律主要包括《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等。这些法律的调整范围主要是针对相应领域的资源开发、利用以及保护问题。就与循环经济的关系看，大体可分为两种情况：一是《水法》中有关水资源利用过程中的节水问题，将对发展循环经济有重要支持意义；二是《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律的主要着眼点是相应资源在开发利用及保护过程中的管理制度设计，总体上与循环经济联系较少，其中有少量有关内容条款与循环经济有所关联。因此，这些法律有按照发展循环经济的要求进行修改的必要。

　　一是水资源立法。我国在水资源领域基本形成了以《水法》为基础，包括由取水许可与有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、计量收费和超定额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品强制淘汰制度等组成的水资源法律体系。从对发展循环经济需要的节约用水管理问题看，目前现有水资源管理中政出多门、九龙治水的体制亟待改革。在制度设计上，取水许可制度和水资源有偿使用制度还比较原则和笼统。《水法》对水资源相关利益者缺乏关注，这在一定程度上也影响了水法的实施效果。今后，在对《水法》进行修改时，有必要按照循环经济的“节约”和“循环”理念修改和设计相应法律条款，以促进对水资源的节约使用。

　　二是土地资源立法。我国现行关于土地的法律、法规主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等。这些法律法规确立了土地用途管制制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度、土地开发整理复垦制度、土地税费制度和耕地保护法律责任制度等。由于征地制度不完善，征地成本过低，难以形成节约用地的约束机制，土地规划的调控作用也未能有效发挥，导致土地供应总量失控和结构失衡。

　　三是矿产资源立法。与循环经济相关的矿产资源法律是《矿产资源法》以及相应的法律制度，主要包括探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制度等。总体上看，我国矿产资源立法依然有不少问题亟需解决，例如：探矿权采矿权实施过程有偿取得与无偿取得的“双轨制”，矿产资源补偿费征收比率过低，并行的矿产资源补偿费与资源税实际是重复征收，以及共伴生矿的综合开发等问题，这些问题应列入今后立法修改的议题和内容。

　　另外，《森林法》、《草原法》和《渔业法》等法律主要侧重于对森林、草原和渔业等资源的经济性价值的开发利用，而对其生态价值的保护则相对重视不够；同时，立法确认的对这些资源的开发利用方式不完全符合可持续发展的要求和循环经济的理念。因此，随着《循环经济促进法》的实施，这些立法应当作出相应的调整。

　　3。与能源立法的不协调

　　从20世纪80年代初期到现在，我国的能源立法已经初具规模。特别是其中《节约能源法》和《可再生能源法》，直接体现了发展循环经济的要求。但现行的能源法律体系，也还存在能源基本法缺位，（12）一些能源单行立法中存在不少空白，如“石油天然气法”尚付阙如。已有的一些能源立法，如《节约能源法》和《可再生能源法》等，由于制度设计上的措施有限，导致实施效果不强。以与《循环经济促进法》相协调为目标，能源立法的修改和完善将是今后一大任务。

　　4。与清洁生产领域立法的不协调

　　虽然《水法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》以及资源综合利用的政策法规不同程度地对生产领域有关循环经济的活动作出了规定，但这些法的重点毕竟关注的不是生产本身。在生产领域与循环经济关系最为密切的立法应是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、综合利用、合理包装、废物回收利用等进行了规范。此外，一些地方法规，如《太原市清洁生产条例》等，也对涉及循环经济在生产领域的要求进行了规定。由于现行清洁生产法是以促进法的方式建立的，法律责任条款太少，鼓励性条款虽多却难以落实。《清洁生产促进法》的这一基本特征，大大降低了其约束力和实施效果。

　　5。与流通消费领域立法的不协调

　　流通领域与循环经济相关的立法几乎没有。《清洁生产法》、《水法》、《固体废物污染环境防治法》等法律在一定程度上都涉及了消费领域，但从总体上看，除去一些原则性的要求外，我国现行法律法规中，鲜有在消费领域与循环经济相关的专门性具体规定。利用市场手段（如税费、财政信贷政策等）调控消费行为引导绿色消费基本处于空白状态。即使是《政府采购法》，也没有就政府必须采购绿色环保产品和循环利用产品进行规定，而主要是对政府各种商品和劳务的一般采购行为的规范，况且还缺乏相应的法律责任和配套实施措施。因此，制定和修改能够有效促进可持续消费的法律规范甚至法律文件，包括对政府采购法进行修改或补充等，应成为创建循环经济立法体系必须考虑的重要内容。

　　6。与废物回收和循环利用方面立法的不协调

　　对废物管理（包括回收、再利用与处理处置系统）的法律、法规和政策，除了来自环境保护领域的《固体废物污染环境防治法》等法律外，另外一个重要的领域便是我国有关资源综合利用的法律法规或政策。根据国务院＇1996＇36号文件的规定，资源综合利用包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。这方面的立法主要包括《包装物回收利用管理办法》、《资源综合利用目录》、《国家鼓励发展的资源节约综合利用和环境保护技术目录》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《报废汽车回收管理办法》等。

　　虽然目前我国现行有关废物回收和资源综合利用的法规政策不少，但是立法层次较低，大多还停留于政策的规范性文件层面，还没有形成统一的资源综合回收利用法律。有关资源综合利用的调控要求，多采取行政规章或行政手段进行。资源综合利用的立法层次不高，不仅严重影响了我国资源综合回收利用活动和产业的发展，也造成了资源综合利用法规实施的有效性不足。此外，不同部门出台的规章、政策或文件也存在一定的冲突，从而在一定程度上制约和阻碍了循环经济立法的协调性、统一性及其有效实施，最终影响循环经济的发展。

　　第二节　完善循环经济法律体系的建议

　　一、完善循环经济法律体系的指导思想

　　完善循环经济法律体系，必须坚持以下指导思想。

　　1。以科学发展观和生态文明理念为指导思想

　　在党的十七大报告中，胡锦涛同志深刻阐述了科学发展观的科学内涵，即：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。（13）胡锦涛同志在该报告中还提出“建设生态文明”的要求，并指出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。他在报告中同时强调，不仅要使“生态文明观念在全社会牢固树立”，而且要使我们国家和整个经济社会走上“生态良好的文明发展道路”，成为“生态环境良好的国家”，“使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”。

　　解读党的十七大报告，可以得出，科学发展观和生态文明理念都要求人们形成人与自然和谐发展的整体价值观和和谐方法论。科学发展观既把我国经济社会发展置于整个世界经济社会发展整体中的同时，也把我国的经济社会发展看成一个整体，用整体的观点去看待生态环境和经济社会发展各个要素之间的相互关系和发展，用整体的观点去认识评价我国的社会发展和进步。生态文明理念则认为：人来自于自然，又依赖于自然，因而人的一切活动都要充分尊重自然规律。这种价值观能够从全局出发，在不破坏生态系统恢复力的前提下有效地满足人类各方面的需求，使整个生态系统始终保持有序、平衡、和谐发展。

　　科学发展观不仅是对马克思主义协调发展理论的继承，同时也是解决当前我国发展中所面临的各方面问题的主要方法和途径。科学发展的思想，更加体现了生态文明建设在社会永续发展中的重要作用和意义，使科学发展观更具前瞻性和社会进步意义。因此有学者认为，发展观的生态化转向，对经济发展模式转变、循环经济的发展和生态文明的建设具有重要的指导意义。（14）

　　科学发展观和生态文明理念均强调协调人与自然和谐共存，促进经济社会与资源环境和谐发展。而这正与循环经济的理念和价值不谋而合。正是在这个意义上，我们认为，完善我国循环经济法律体系，必须以科学发展观和生态文明理念为指导，构建全面、系统、和谐的循环经济法律体系。

　　2。坚持生态法学方法论，构建科学的循环经济法律体系

　　坚持以生态文明理念为指导，必然要求以生态法学方法论为根本方法，来构建科学的循环经济法律体系。

　　在环境法领域，生态法学方法论主张以生态文明理念来指导我国的环境法治建设，使环境资源法律成为建设和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会等“五型社会”的法律保障。生态法学方法论贯彻生态本位观、生态整体主义观、综合生态系统观、生态基础制约或环境承载力有限观、人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海等生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则。生态法学方法论不仅是一种法学理论，也是环境资源法律所认可的环境法治建设的指导思想与原则。（15）当然也是循环经济法律体系构建的指导原则。

　　生态法学方法论坚持生态文明观的主要表现是重视和贯彻生态系统方法和综合生态系统管理。按照生态法学方法论的要求，环境资源法应以维护生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，对生态系统的诸要素采用系统的观点进行统筹管理，从单要素管理向多要素综合管理转变，从行政区域向流域的系统管理转变，从对自然生态的统治和“善政”向“治理”和“良治”转变；应该实现对生命系统与非生命系统的统一管理，将人类活动纳入生态系统的协调管理，综合管理土地、水、大气和生物资源，公平促进其保护与可持续利用。（16）与此相适应，生态方法论必然要求在循环经济法律体系的构建上突破原有的不符合生态方法要求的法律体系，建立科学的法律体系。具体体现在两个方面：

　　一是破除单纯“行政管理”型法律体系，突出“促进”型和参与式的法律体系，建立以法律、经济和技术手段为主、必要的行政手段为辅的循环经济法律制度体系，充分发挥社会各主体在循环经济发展方面的积极性、主动性和创造性。

　　二是破除部门立法和利益分割为主要程序特征的体系构建，采取协调的、科学的方法来管理循环经济，衡量、协调和分配不同主体的不同利益，理顺循环经济管理体制，科学配置各部门的管理职责，增强和促进循环经济管理体制的综合性、协调性和整体性。

　　总之，在循环经济法律体系构建方面，应以生态系统方法为指导，采取整体的、系统的、协调的、综合的方法来审视、谋划和构建科学的循环经济法律体系。

　　3。坚持立足生态国情，构建中国特色的循环经济法律体系

　　世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等因素各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其自身特点、独特需求相适应的法律制度。我国是一个正处于发展中的大国，地区之间发展很不平衡，自然条件千差万别。环境污染和生态破