生态文明视野下的循环经济立法研究-第27部分

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　　续表

　　以上对我国循环经济法律体系的现状进行了基本考察，并以生态文明理念为指导，从纵向效力等级的角度和横向调整领域的角度，揭示了我国循环经济法律体系中与生态文明的要求相比存在的问题，并遵循生态文明理念的要求提出了相应的完善建议。

　　必须指出的是，从生态文明的客观规律出发，循环经济法律体系是一个开放的体系，而不是一成不变的体系。随着生态文明理念内涵的不断丰富，经济社会生活的日益变化，循环经济的不断发展，循环经济法律体系也应当作出相应的调整和完善。唯有如此，才能更好地规范循环经济领域的社会关系，保障和促进循环经济以至循环型社会的形成和发展。

　　【注释】

　　（1）黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第420页。

　　（2）沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第324页。

　　（3）谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，第49页。

　　（4）徐显明：《法理学教程》，中国政法大学出版社1994年版，第203页。

　　（5）孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第186－190页。

　　（6）我们把与发展循环经济相关的环境资源标准作为循环经济法律体系的一个特殊组成部分，如环境保护标准、资源开发利用标准等。如无特别说明，文章中所提及的具有法律效力的一类标准均是指强制性标准或者被强制性标准所引用的推荐性标准。

　　（7）金瑞林：《中国环境法》，法律出版社1998年版，第46页。

　　（8）孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。

　　（9）参见孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。

　　（10）李广兵：《可持续发展与地方环境立法》，《环境资源法论丛》（第三卷），法律出版社2003年版，第125页。

　　（11）清华大学循环经济立法项目组：《中国循环经济立法框架研究总报告》2007年6月25日，第7－10页。

　　（12）可喜的是，国家有关部门正在抓紧起草制定新的《能源法》。该法的出台，将填补我国能源基本法的空白，从而形成更加完备统一的能源法律体系。

　　（13）胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。

　　（14）赵成：《生态文明的兴起及其对生态环境观的变革》，中国人民大学2006年博士学位论文，摘要。

　　（15）蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。

　　（16）蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。

　　（17）有学者提出我国应明确将发展循环经济列为一项基本国策，对此参见杨朝霞：《化解金融危机更需推行循环经济》，《中国环境报》2009年1月19日第3版。而有学者认为，基本国策应是由一国基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。从基本国策的地位来看，如果能将发展循环经济作为我国的基本国策写入宪法，则其意义肯定更大，当然这种做法的难度也相对更大，因为修改宪法本身就是一件要求严格程序复杂的政治大事，更何况要在宪法中确立其基本国策地位。关于基本国策的讨论，可参见苏杨、尹德挺：《我国基本国策的实施机制——面临问题及政策建议》，《改革》2008年第2期。

　　（18）冯之浚：《循环经济导论》，人民出版社2004年版，第402－403页。

　　（19）杨朝霞：《化解金融危机更需推行循环经济》，《中国环境报》2009年1月19日，第3版。

　　（20）清华大学循环经济立法项目组：《中国循环经济立法框架研究总报告》2007年6月25日，第7－10页。

　　（21）孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第6页。

　　（22）孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第108页。

　　（23）孙佑海：《从机制上促进地方政府依法对环境质量负责》，《学习时报》2009年8月24日，第5版。

　　（24）孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第104页。

　　第五章　制度论：生态文明视野下的循环经济法律制度

　　在语义学上，制度有两个解释，一是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，二是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。（1）在制度经济学中，制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束；制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。（2）制度经济学关于制度的理解是非常广义的，既包括正式的制度，也包括非正式的制度。而法律，属于典型的正式制度。在具体规范层面，法律中的制度即被称为法律制度。法律制度，在社会功能上表现为大家共同遵守的办事规程和行动准则，在存在形态上表现为一定的规范体系。

　　发展循环经济、建设生态文明，必须要有科学合理并行之有效的支撑循环经济发展的法律制度设计。符合生态文明理念和发展要求并且科学有效的制度设计是实现循环经济立法理念和原则，落实循环经济发展目标的根本保障。在此意义上，构建和完善有利于推动循环经济健康发展并适应循环经济体系正常运行的法律制度，是循环经济法治建设的重要任务。

　　第一节　循环经济法律制度的内涵与层次

　　一、循环经济法律制度的内涵

　　法律制度是指法则、执行机制和机构的总称，它是由法律确立的行为模式或行为准则，具有法的拘束力。（3）法律制度是在法律的理念、价值与原则的指导下形成的法律规范条文的抽象集合，介于“形而上”与“形而下”之间，是连接法律理念原则与法律规范条文的桥梁和纽带。

　　法律制度，从其总体来看，是一个由一般性规范同适用与执行规范的个殊性行为构成的综合体。它既有规范的一面，又有事实的一面。（4）这一特点告诉我们，法律制度必须植根于社会现实生活并且反映和规范社会现实生活。如果包含在法律制度中的规范内容不对人的行为产生影响，那么这样的法律制度永远只是“一种神话，而非现实”。（5）

　　笔者认为，对于循环经济法律制度的理解，既需要强调法律制度的形式特征，如规范性，又需要强调法律制度的实质特征，反映生态文明建设和社会经济发展对循环经济法律制度的客观要求。循环经济法律制度是指根据循环经济立法的价值理念和基本原则制定的，调整循环经济法律关系中某一方面或某些方面的社会关系的法律规范的整体。

　　一方面，循环经济法律制度具有一般法律制度的共同特征，如具有法律的规范性，体现法律的理念、价值和原则，对执法、司法和守法具有指引作用等；但是另一方面，循环经济法律制度与一般法律制度相比，还具有自身的特征，主要体现在以下三个方面：

　　第一，理念价值的独特性。在价值指导方面，与一般法律制度或其他立法的法律制度不同，循环经济法律制度体现了循环经济立法的理念、价值和原则。循环经济法律制度必须而且能够体现出循环经济立法的生态文明理念，体现出人与自然、经济、社会与环境资源协调可持续发展的理念，体现出公平、秩序等法的基本价值。循环经济法律制度必须而且能够体现出循环经济立法的义务本位价值，体现出管制型立法对义务的强制性要求和促进型立法对义务的倡导性要求。循环经济法律制度还必须而且能够体现出循环经济立法的“3R”原则、共同责任原则等基本原则的要求。

　　第二，基本内容的科学性。循环经济法律制度必须遵循循环经济的客观规律和基本原理，包括自然生态规律、市场经济规律和国家干预原理。这是从科学角度对循环经济法律制度的要求，也是循环经济法律制度在内容上的基本属性。比如，循环经济的绿色消费制度，体现了对生态规律的遵循；再利用和资源化制度，体现了对市场规律的遵循；重点企业的定额管理制度，体现了对国家宏观调控原理的遵循。如果不遵循上述客观规律和科学原理的要求，因此而设立的循环经济法律制度在内容上就不可能做到科学合理，从而不可能得到切实的遵守和执行。需要指出的是，客观规律和科学原理转化为法律制度时，并不是将其内容直接纳入法律制度的框架，它必须有一个转化机制。这个机制就是法律上的权利义务和责任机制。客观规律和科学原理体现的是客观的自然规律或市场原理，并不是社会关系的反映。法律通过权利、义务和责任的配置机制，把客观规律和原理转化为不同主体的权利、义务或者责任，从而实现自然关系到社会关系再到法律关系的转化，这一转化过程就是科学原理的制度化过程。从这个角度来讲，循环经济法律制度的渊源具有客观科学性。

　　第三，适用领域的特定性。循环经济法律制度适用于循环经济发展过程中所产生的特定社会关系领域，主要是在减量化、再利用和资源化活动中所产生的社会关系。这是循环经济法律制度与其他法律制度在适用范围上的根本不同。

　　二、循环经济法律制度的分层

　　一个部门法，一部法律，构成它的法律制度是多元化的。与此同时，这些不同的法律制度在整个部门法或者一部法律中的地位并非完全一样。循环经济立法是由一系列法律制度所组成的制度体系。根据其在循环经济立法中的地位、作用和适用范围的不同，笔者将循环经济的法律制度分为基本法律制度（以下称基本制度）和专项法律制度（以下称专项制度）。

　　具体来说，基本制度和专项制度的主要区别有以下几点。

　　1。法律地位不同

　　基本制度在制度体系中处于根本地位，发挥主要作用，是循环经济法律制度最重要最基础的制度。而专项制度在循环经济法律制度体系中处于次要地位，发挥次要作用。

　　2。适用范围不同

　　基本制度调整、规范和适用于循环经济社会关系的各个方面或者主要方面，包括减量化、再利用和资源化等几乎所有的活动领域。而专项制度仅仅调整、规范和适用于循环经济社会关系的某个方面或者次要方面，如单一的减量化活动中。

　　3。立法形式不同

　　基本制度往往规定在法律文本的总则部分，或者以专章的形式予以统一规定，或者在各个法律中均有规定或者体现。而专项制度一般分散规定在法律文本的分则部分或者具体不同的章节当中，或者只在某一部法律中有所体现。

　　当然，基于地位高低和适用范围大小等因素而对法律制度的分层，既有客观性也具有一定的主观性，它往往和不同国家具体的国情以及立法者当时的认识和态度有关系。因此这种分层也只是相对的，并没有统一固定的标准模式。

　　需要强调的是，基本制度与专项制度之间并不是天然割裂的，而是有机联系的统一整体。一系列循环经济法律规范组成了具体的专项制度，专项制度的有机结合便构成基本法律制度。基本制度涵盖专项制度，专项制度是基本制度在各个领域的具体落实。基本制度和专项制度相互配合、相互协调、缺一不可，构成一个全面、协调、完整的制度体系，共同致力于调整循环经济社会关系。这也是生态文明理念对于循环经济法律制度的完整性、系统性要求，即：在循环经济制度构建和完善过程中，必须注重制度的完整性和完备性、制度之间的衔接与配合，从而形成循环经济法律制度群，最大限度地发挥制度整体合力。

　　同时，还必须说明的是，将循环经济法律制度区分为基本制度和专项制度，其主要意义在于客观描述不同制度在循环经济立法中的地位差异，而无意轻视或忽略某一制度本身所具有的法律价值。对于本文而言，区分基本制度和专项制度是为了满足合理安排篇章结构的形式要求。

　　另外需要说明的是，在循环经济立法中，除了基本制度和专项制度，还有一部分政策措施，比如说《循环经济促进法》第五章专门规定了一些激励措施。它是从国家政策层面，从科技创新、财政支持、税收优惠、投资金融支持、价格收费、政府采购和表彰奖励等各个方面规定了发展循环经济的激励措施。与法律制度不同，这些激励措施仅仅体现的是政府单方面的行为措施（政策引导），不是基于双方法律关系的权利义务设计，因此我们不称其为法律制度。故在关于基本制度和专项制度的阐述中不再论及这些激励措施。

　　基于以上认识，根据上述标准划分循环经济的法律制度，我们认为，循环经济发展规划制度，总量调控制度，循环经济评价指标体系和考核制度，以生产者为主的责任延伸制度，重点企业监督管理制度，循环经济统计，标准体系和产品资源消耗标识制度等构成了循环经济立法的基本制度；而鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度，生态设计制度，拆解再利用制度等属于循环经济立法的专项制度。以此为据，本章下面两节分别对循环经济基本制度和专项制度进行解析，分析其存在的不足，并试图在生态文明价值理念和相应基本原则的指导下提出完善建议。

　　第二节　我国循环经济基本法律制度的现状与完善

　　基本制度是我国循环经济立法的基本内容，是循环经济法律制度的基础构成和核心组成部分，对专项制度具有指导功能和协调作用。

　　一、循环经济基本制度的现状

　　在我国循环经济立法中，基本制度主要体现在作为基本法的《循环经济促进法》中。在该法的总论部分，也就是第一章和第二章（6），专门规定了循环经济基本制度。兹分述如下。

　　（一）循环经济发展规划制度

　　所谓规划，一般是指比较全面的长远发展计划。规划是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务等职责的重要手段和依据。循环经济规划，是指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。所谓循环经济规划制度，是指规定循环经济规划的制定、法律效力及其实施的一整套法律规则体系。

　　该制度的立法规定主要见于《循环经济促进法》第二章第十二条。该条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规