生态文明视野下的循环经济立法研究-第29部分

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　　“国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。

　　国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。

　　国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度。”

　　从该条可以看出，该制度由三项子制度所构成，包括：循环经济统计制度、标准体系制度和产品资源消耗标识制度，试具体说明之。

　　循环经济统计制度，即有关制定循环经济发展目标和统计体系的制度。建立循环经济统计体系，可以为国家制定科学的经济发展、资源利用和环境保护政策，缓解资源约束矛盾、减轻环境污染等方面提供数据依据，为把循环经济纳入我国国民经济和社会发展规划创造条件，并促进经济统计、资源统计、环境统计和国民经济核算之间的协调与结合。循环经济统计制度也是衡量循环经济发展水平，为领导决策提供依据，公开资源节约和循环利用信息的基础性制度。（16）立法对循环经济统计管理提出了明确的任务要求，并规定了统计部门定期公布统计指标的义务。

　　循环经济标准制度，即关于制定循环经济技术标准和规范的法律制度。循环经济标准是为了发展循环经济，政府有关部门制定的有关技术、工艺和设备在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面的统一技术要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产品的能耗、物耗排放所作的强制性限值要求。立法规定了循环经济标准的制定主体和标准的覆盖领域等内容。

　　产品资源消耗标识制度来源于环境标识制度，它是指对符合循环经济关于产品资源消耗要求的产品，按照一定的规则，在产品本身或者包装物上做出明显标记的制度。产品资源消耗标识的建立，一方面表明产品在资源消耗和资源化难易程度等方面的性能，督促生产者提高生产符合绿色标识产品的积极性，另一方面使消费者了解有关该产品的资源消耗情况并理性购买更加符合循环经济要求的产品。

　　循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也规定在其他的一些单行法中。譬如，《清洁生产促进法》第十三条规定了环境资源保护的标准制度。又如，《节约能源法》第十八条规定了能源效率标识管理制度。这些规定共同构成了循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度体系。

　　二、循环经济基本法律制度存在的问题及其完善

　　由于立法本身相对于社会经济发展的滞后性，立法者认识的局限以及立法过程中涉及不同阶层、群体的利益冲突等原因，我国循环经济基本制度在伴随着《循环经济促进法》实施近一年来，渐渐显现出一些问题，已经不能符合生态文明建设的要求，不能适应循环经济发展的实践需要，有必要通过各种方式加以完善。

　　（一）循环经济发展规划制度

　　1。存在的问题

　　循环经济发展规划制度存在的不足主要体现在三个方面：

　　（1）规划的层次有限。根据《循环经济促进法》第十二条的规定，循环经济发展规划仅仅限于国家和设区的市级以上地方层面，不包括区县一级。显然，这不符合生态文明建设的完整性要求和区域性要求。而从规划实践来看，更高一级规划的实施有赖于下级规划的贯彻落实，如果没有下级规划予以配套，则上级规划的实施效果也并不会太好。循环经济的发展需要区县一级甚至包括产业园区一级的循环经济发展规划来加以推进和落实。

　　（2）循环经济发展规划与其他规划的关系没有明确。循环经济的发展不能仅仅依靠循环经济的发展规划。在我国，除了专门的循环经济发展规划以外，还有很多其他规划都有可能涉及循环经济发展的某一或某些方面。如果不对其他规划的内容提出循环经济的发展要求，那么纯粹依靠循环经济发展规划的单兵作战，其效果会非常有限。

　　（3）没有对违反该条的法律责任的规定。《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。但是，该法“法律责任”一章缺乏对编制机关和审批机关违反该义务而应承担的法律责任或行政责任的规定。

　　2。完善的建议

　　针对以上问题，笔者认为，要完善我国循环经济发展规划制度，必须从生态文明的整体性、完整性、全面性要求出发，从以下三个方面着手：

　　（1）扩大循环经济规划的层次范围。立法应当增加区县一级、功能区和产业园区一级的循环经济发展规划，这样才能使上一级的循环经济发展规划落到实处。立法同时明确：区县一级的规划由该级地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施；功能区和产业园区一级的规划由主管该功能区和产业园区的地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。

　　（2）明确其他规划发展循环经济的要求。在我国的规划体系中，除了循环经济发展规划，还包括其他很多类型的规划，如国民经济和社会发展规划、区域发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和环境保护规划等。这些规划都与循环经济发展规划具有非常紧密的联系。循环经济发展规划不可能独立存在和发挥作用，它的要求必须在其他规划中同时得到体现，才能真正推动和促进循环经济的发展。比如，在能源、水利、土地等专项规划中，应当按照循环经济的要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用；在有关产业规划、功能规划和环境保护规划中，应当根据功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已经建设的产业集中区（工业园区）和开发区进行规划、建设、运营和管理，充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本。对此，早在2005年，国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》中早就明确指出：“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况作出分析，明确目标、重点和政策措施。”该文件就对其他规划落实循环经济发展提出了明确要求。因此，立法应当明确规定：在编制其他规划时，也应当体现循环经济发展的要求。这样才能形成循环经济专项规划与其他规划协同一致的制度合力，共同推进循环经济的发展。

　　（3）规定循环经济发展规划的法律责任。为了保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，建议在《循环经济促进法》“法律责任”一章的修改中规定规划编制机关和审批机关违反该法第十二条规定时应承担相应的法律责任，这样才能确保规划编制的科学性和规划实施的有效性。

　　（二）总量调控制度

　　《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是非常重要的。而且具有突破意义的是，该法将总量调控制度的适用范围扩大到所有的行政区域，而不仅限于未达标区或者重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些不足，需要在生态文明理念指导下加以改进和完善。

　　1。存在的问题

　　主要体现在以下几个方面：

　　（1）缺乏“限批”制度的配套。

　　该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的情形？

　　在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。2007年初，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，原国家环保总局首次启动“限批”的行政惩罚手段，对四个行政区域、四大电力集团的所有建设项目实行环境影响评价停批、限批，并建议监察部门追究有关人员行政责任。随后，地方环保部门也采取了类似的“限批”措施来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势，以落实宏观调控政策，确保国民经济又好又快地发展。实践中，总量是否超标是决定对地区和企业（集团）是否进行限批的重要考量因素之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》六（二十四）也明确规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。因此，有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。

　　（2）法律责任机制缺失。

　　总量调控制度是对政府及其相关部门和项目建设单位提出的共同责任要求。现行有关立法规定了项目建设单位违反总量控制要求应承担法律责任，（17）但对政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形却没有规定相应的法律责任。

　　（3）其他相关立法的配套衔接不够。

　　十三条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还必须有相应的单行立法予以配套配合，否则其实施效果难以得到充分保证。而目前这方面的配套立法，除了2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其他的相关立法在这方面是落后的、不完善的。

　　其一，《大气污染防治法》不配套。现行《大气污染防治法》第十五条第一款确立的总量控制制度，对防治大气污染发挥了很大作用。但是第十五条第一款所规定的总量控制制度有一项重要的实施前提条件，即实施范围只能是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。这就极大地限制了总量控制制度的效力范围。据统计，我国大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35。8％，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。（18）这说明，现行的总量控制制度难以满足形势发展的需要，难以满足人民群众改善环境质量的迫切需要。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了约束性指标，要求“十一五”期间主要污染物排放总量减少10％。要完成这一约束性指标，就势必要求采取更为严格、更为广泛的总量控制措施，就有必要修改现行《大气污染防治法》，扩大总量控制制度的适用范围。同时，该法没有对新改扩建项目单位的大气污染物排放总量提出进行控制的要求，并且没有相应的“限批”制度加以规制。

　　其二，《水法》不配套。2002年修订的《水法》也规定了用水的总量控制制度。该法第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”这一规定，对节约水资源发挥了非常重要的作用。但是，与《大气污染防治法》一样，该法也没有对项目建设单位的总量控制义务作出规定，同时也没有规定“限批”措施，其立意没有达到循环经济立法中通过总量调控制度实现“调整产业结构、促进循环经济发展”的高度。

　　2。完善的建议

　　（1）增加“限批”制度。

　　基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。该“限批”，不仅包括对主要污染物超总量的限批，也包括对建设用地、用水超总量的限批。在此基础上，其他相应的立法，包括《大气污染防治法》和《水法》等法律，应当在相应条款中对“限批”制度作出具体规定。

　　（2）健全责任机制。

　　必须建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力，依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。（19）

　　（3）完善配套立法。

　　应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。

　　就《水法》而言，其用水总量控制和定额管理制度应予修订。该法第53条规定“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。应当增加用水总量控制指标的要求。建议调整为：“新建、改建、扩建建设项目，应当符合本行政区域用水总量控制指标的要求，制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”

　　就《大气污染防治法》而言，其总量控制制度的完善应从以下几个方面着手：

　　第一，应当明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。理由在于：《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等文件均对此作出了明确规定；只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量，完成减排任务。

　　第二，应当明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落实到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对二氧化硫这一重点大气污染物总量削减指标和控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。因