生态文明视野下的循环经济立法研究-第30部分

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。因此，此次修改有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。

　　第三，应当作出“授权省级人民政府在国家规定的全国重点大气污染物之外，另行确定本地区重点污染物，实施总量控制”的规定。其理由在于：各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，在国家规定的全国重点大气污染物之外，有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。

　　第四，应当规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。主要理由在于：实施重点大气污染物总量控制的一个重要手段是控制建设项目新增重点大气污染物排放，特别是对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者已经超过控制指标的区域，通过严格控制新增重点大气污染物的建设项目，才能达到有效削减和控制该区域重点大气污染物排放的目的。对此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等国家文件也作了明确规定。因此，有必要在此新增“区域限批”的规定。

　　通过以上四个方面的修订，完善总量调控制度，提升该制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。

　　（三）循环经济评价指标体系和考核制度

　　循环经济评价指标体系和考核制度存在的不足主要体现在：其一，只有对地方政府的考核，没有将中央政府即国务院作为考核对象之一；其二，考核方式比较单一，不能对地方政府发展循环经济的举措形成更有力的推动；其三，该制度只有对政府及其负责人的考核，没有对企业和工业园区的考核要求，从而使得循环经济发展的落实缺乏最基层的力量，因为企业和工业园区是发展循环经济的主体，对政府发展循环经济的考核措施归根结底要落实到企业和工业园区的措施上，因此对政府考核制度的贯彻要以政府对企业和工业园区的考核为基础；其四，考核的效力缺乏明确规定，考核结果对被考核对象缺乏有效的约束力。

　　对此，建议从以下几个方面加以完善：一是增加对国务院发展循环经济的考核要求，具体可以由全国人民代表大会及其常务委员会进行考核，通过审议国务院政府工作报告的方式进行。二是增加对政府发展循环经济的考核方式。根据现行的政治体制，政府向人民代表大会负责，因此政府就循环经济发展向上一级政府报告外，还应当向同级人民代表大会报告循环经济发展的进度，接受人民代表大会及其常务委员会的监督。因此，可以增加规定：国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。这一做法已经在一些地方有了实践经验，（20）值得推广。三是增加对企业和工业园区的考核规定，建议作这样的规定：县级以上人民政府有关主管部门应当依据循环经济发展评价指标体系，对企业和工业园区发展循环经济的状况进行评价和考核，并制定有关的处罚和奖励措施。四是明确考核的效力。考虑到立法的原则性，国家组织人事部门应当制定配套规范，对考核的效力作出明确规定，建议将承担相应的行政责任作为考核的效力，以有效促使政府负责人发展循环经济。

　　（四）其他基本制度

　　从生态文明对制度内容的科学性和制度形式的完整性、配套性的要求来看，除了上述三项基本制度存在比较突出的问题外，其他三项基本制度也各自存在一定的问题，需要通过后续修订或配套立法予以完善。

　　从立法有关以生产者为主的责任延伸制度来看，该制度对生产者和其他主体所要求的责任主要是回收利用责任。显然，这一责任范围是非常狭隘的。我们建议，对生产者的责任要求，除了回收利用责任以外，还应当增加原材料绿色采购和产品环境信息披露或标识方面的责任。比如，生产者应当提供关于产品环境性能的信息，以及该产品如何以环境可接受的方式再利用或资源化的信息，（21）并将这些信息在产品包装或说明书中予以明确。只有这样，才能更全面地反映生产者对于产品从源头到末端的全过程责任。

　　对于重点企业监督管理制度而言，目前《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《节约能源法》的规定都是非常原则性的，针对性和可操作性不强。为此，在能源节约领域，作为能源节约基本法的《节约能源法》，应当对重点能耗单位的节能监督管理作出更加详细具体的规定；同时，还应当完善相关的配套立法，在《煤炭法》、《电力法》和将来的石油天然气立法以及能源基本法等能源立法中新增或补充有关重点能耗单位节能监督管理的规定。在节水领域，2002年修订的《水法》和1988年建设部制定的《城市节约用水管理规定》都已经不能满足节约用水的要求，所以建议国务院制定专门的节约用水条例，对重点用水单位的节水问题作出更加明确的规定。

　　而对于循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度而言，该制度目前也是处于原则规定阶段，标准体系尚不健全，资源消耗标识制度也很不完善。建议国家标准化管理部门会同环境保护等相关部门尽早组织有关力量，逐步健全完善循环经济标准体系和资源消耗标识制度，为环保产品的研发设计提供良好的政策环境，从而促进环保产品对于其他产品的更新代替。

　　总之，循环经济基本制度的完善，不仅有赖于《循环经济促进法》对相关条款的修订，更有赖于资源、能源、环境保护、废物综合利用等领域的其他专门立法和各有关部门以及地方政府的配套立法的跟进完善。也只有这样，才能更充分更有效地发挥基本制度在促进循环经济发展中的基础性作用。

　　第三节　我国循环经济专项制度的现状与完善

　　一、循环经济专项制度的基本状况

　　专项制度是调整、规范和适用于循环经济的某个方面或者次要方面社会关系的法律制度。与基本制度相比，专项制度调整范围较为狭窄、适用领域较为单一、作用对象较为有限。

　　以《循环经济促进法》为例，该法第三章“减量化”和第四章“再利用和资源化”规定了一系列仅分别适用于减量化活动和再利用资源化活动的专项制度。

　　其中，体现减量化要求的具体专项制度包括：鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度；工艺、设备、产品及包装物的生态设计制度；工业节水和海水利用制度；企业节油制度；矿产资源节约和共生、伴生矿的利用与保护制度；建筑领域资源节约制度；农业领域资源节约制度；国家机关及其他组织的资源节约和建筑物维护管理制度；餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业资源节约制度；再生水利用和自来水节约制度；一次性消费品生产和销售的限制制度；等等。体现再利用和资源化要求的具体专项制度包括：工业废物综合利用制度；工业用水再利用和资源化制度；余热余压等综合利用制度；建筑废物综合利用制度；农业废物综合利用制度；林业再利用和资源化制度；产业废物交换制度；废物回收体系建设制度；废电器电子产品等拆解或再利用制度；电器电子产品再利用和资源化制度；机动车零部件等产品再制造和轮胎翻新制度；生活垃圾和污泥的资源化制度。

　　当然，由于循环经济法制建设是一个庞大的系统工程，相关的专项制度还非常多，不仅体现在《循环经济促进法》中，也体现在其他相关立法和国家政策当中，如《清洁生产促进法》第二章和第三章有关清洁生产的推行和实施的具体制度。这也正是循环经济专项制度在立法形式上的一个特点，即在不同的立法中分别加以规定，这样的规定虽然显得分散，但是符合立法技术的要求，它可以把专项制度规定得更加具体细致，不至于造成某一立法的过度冗长和“肥大”。

　　与基本法律制度相比，循环经济专项法律制度的适用范围是非常狭窄的，一般仅是在某一个具体领域予以应用。但是，专项制度对循环经济的发展同样是非常重要的。就专项制度与基本制度的关系而言，基本制度是对专项制度的宏观指导和整合协调，没有基本制度，专项制度就会失去统率，变成一盘散沙，而专项制度则是对基本制度的进一步细化和明确，没有专项制度，基本制度难以在实践中真正贯彻和落实。

　　二、主要专项制度的内容及其完善

　　由于循环经济专项制度数量庞大，类型各异，本文不可能对所有的专项制度作出详尽介绍。考虑到制度的特点，特别是在体现生态文明理念和循环经济发展要求方面的关系，本文选取名录制度、生态设计制度、一次性消费品生产和销售的限制制度和电器电子产品再利用和资源化制度四项具有代表性的专项制度进行阐述。

　　（一）鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度

　　鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度（以下简称“名录制度”），属于减量化活动的具体制度。

　　所谓“减量化”，是指在发展循环经济的主要制度之下，为实现循环经济法的立法目的而采取的减量化具体措施。具体来说，是指贯彻节约优先的方针，解决在生产、流通、消费等环节突出存在的资源浪费问题。为促进减量化活动，《循环经济促进法》分别规定了适用于生产过程和流通消费过程的减量化制度。对于生产过程的减量化活动，《循环经济促进法》规定了产品的生态设计制度，工业节水制度，企业节油制度，矿产资源节约和共生、伴生矿的利用与保护制度，建筑、农业等领域资源节约制度，对企业生产、矿产资源开采、建筑、农业生产等领域发展循环经济提出了具体要求。对于流通和消费过程的减量化活动，《循环经济促进法》对服务业提出了资源节约的要求、再生水和自来水节约的要求、一次性消费品的生产和销售的限制性要求，对国家机关及其他组织提出了厉行节约、杜绝浪费的要求等等。

　　名录制度是减量化活动中的重要制度。所谓名录制度，是指为了减少资源浪费、促进环境保护、推动循环经济发展，国家或者有关部门制定的具体目录，该目录中分别规定了国家鼓励发展或生产的先进的生产技术、工艺、设备、材料和产品的名单，国家限制或者淘汰的落后的技术、工艺、设备、材料和产品的名单。名录制度是国家实施产业政策的重要工具，是国家调整经济结构和产业结构的重要手段，也是国家提高能源和资源利用效率、保护环境的重要手段。

　　《循环经济促进法》第十八条对名录制度作了如下规定：

　　“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。

　　禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。”

　　根据该条，我们可以解读如下四个要点：①名录的制定主体。即国家循环经济发展综合管理部门以及环保等有关主管部门。②名录制定的期限要求。应当是定期制定和发布，以保持名录制度的时效性、持续性和可预期性，及时反映经济技术发展变化的要求和趋势。③名录的基本范围。分为鼓励、限制和淘汰三种不同的类别，包括技术、工艺、设备、材料和产品五个方面。④淘汰名录的禁止性要求。凡是列入淘汰名录的设备、材料和产品，任何单位和个人均不得生产、进口和销售；凡是列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料，任何单位不得再继续使用。对违反上述禁止性要求的，《循环经济促进法》第五十条还规定了相应的法律责任。此外，国家发改委发布的《促进产业结构调整暂行规定》对违反淘汰制度的法律责任作出了更为细致的规定。根据该规定，对淘汰类项目，禁止投资。各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等；其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证；工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记；环境保护管理部门要吊销其排污许可证；电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。（22）这一规定具体明确、切实可行，具有很强的实践操作性，有利于对违反名录制度的违法行为实施有效规制。

　　名录制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也在其他很多相关立法中有所体现。《清洁生产促进法》第十二条规定：“国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。”《水污染防治法》第四十一条、《大气污染防治法》第十九条、《固体废物污染环境防治法》第二十八条等法律条款，也都在各自的调整领域内规定了落后工艺和设备的名录制度。

　　除了立法层面，名录制度也在政策层面得到落实。2000年，国家发改委修订发布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。同年，原国家经贸委、国家税务总局发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）》。2004年，国家发改委、财政部和国家税务总局发布了《资源综合利用目录（2003年修订）》。2000年和2003年原国家经贸委和国家环保总局分别发布了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批、第二批）。2005年，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录》，该目录对鼓励、限制和淘汰的产业作出了具体的规定。上述目录发布后，有关部门一般都会根据实际情况适时进行调整修订，以跟进经济社会发展和技术进步的要求。

　　名录制度对促进循环经济发展发挥了重要作用。但是，该制度也存在一些问题。从前面对有关立法的规定来看，名录制度中只有淘汰类的名录具有法律强制约束力，其他名录只有引导作用。而在淘汰类的名录中，立法并没有对淘汰的期限作出具体的要求，淘汰期限要求一般规定在政策文件当中，效力层次较低。同时，违反淘汰名录制度的法律责任偏轻，有关罚款的处罚额度不足以对违法者形成有力的威慑。

　　为了更好地发挥名录制度的作用，笔者认为应当对该制度加以完善。完善