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生态文明视野下的循环经济立法研究-第31部分
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足以对违法者形成有力的威慑。
为了更好地发挥名录制度的作用，笔者认为应当对该制度加以完善。完善的内容主要包括两个方面：一是在相关的具体立法（如大气污染防治立法、水污染防治立法）中对淘汰期限作出明确具体的规定，以提高淘汰期限规定的法律效力，加快对落后技术、工艺、设备等的淘汰速度，同时有助于明确执法期限，方便行政执法；二是提高对违反淘汰名录制度的处罚力度，适当提高罚款额度，以使违法者不敢用、不能用、用不起列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。通过这两方面的完善，强化淘汰名录制度的法律效力，确保落后技术、工艺、设备和材料不被使用，从而实现资源节约和环境保护的立法目标，实现生态文明。
（二）生态设计制度
生态设计，通常也称环境友好设计或绿色设计，其基本内涵是在工艺、设备、产品及包装物等的设计中综合考虑资源和环境要素，减少资源消耗和环境影响，增加废物再利用和资源化的可能性。（23）从产品周期的角度来看，生态设计不仅贯穿于产品本身及其生产过程，也贯穿于产品的使用、报废和回收利用过程。
生态设计制度是减量化活动的重要制度。它从设计的源头加以考虑，使设计的工艺、设备、产品和包装物都达到减量化的要求，并便于再利用和资源化。因此，生态设计是从源头上实现减量化的重要制度。
《循环经济促进法》第十九条对生态设计制度规定如下：
“从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准的强制性要求。
对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门制定。
设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。”
该条第一款对工艺、设备、产品及包装物设计提出了如下几个方面的具体要求：①应当符合减少资源消耗和废物产生的要求。②应当优先选择符合生态设计要求的材料和设计方案。③设计还应当符合国家强制性标准。第二款要求在电器电子等产品中不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。对违反该禁止性规定的，该法第五十一条还规定了相应的法律责任。第三款规定设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装。防止过度包装现象，（24）对于建设资源节约型社会具有非常重要的意义。
生态设计制度作为在源头实施减量化的一项重要制度，不仅规定在《循环经济促进法》中，也在其他一些专门立法或单行立法中有规定。譬如，《清洁生产促进法》第二十条规定：
“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。”
此外，该法第十九条、《固体废物污染环境防治法》第十八条和十九条、《电子信息产品污染控制管理办法》等法律条款也有相关规定。
从与欧盟等发达国家和地区的立法比较来看，我国的生态设计制度既顺应了国际社会从设计源头上实施减量化发展循环经济的最新趋势，同时也符合我国经济社会发展的历史阶段和实际情况。当然，生态设计制度也需要进一步完善，主要是完善配套规范和文件。其一，国务院循环经济发展综合管理部门应当按照立法要求，会同国务院环境保护等有关主管部门，及时制定和修订禁止在电器电子等产品中使用有毒有害物质的名录，以便于实际操作。这既是对名录制度的进一步细化，也是对生态设计制度的进一步完善。其二，国务院有关部门应在现有的《包装废弃物的处理与利用通则》和《限制商品过度包装通则》的基础上，制定全面完整的“产品包装标准”规定，从而强化产品包装标准的统一性和权威性。在此基础上，可以根据产品类别的不同，分别制定不同的产品包装标准。
（三）一次性消费品生产和销售的限制制度
“一次性消费品”或者“一次性产品”是指仅作一次性使用并且难以直接再利用的物品。（25）一次性消费品在我国已经被人们广泛使用。它在带来人们生活便利的同时，也给环境带来很大的压力，同时造成大量资源浪费。在生活中，容易对环境产生不良影响的一次性消费品主要包括：一次性塑料包装物（如塑料袋、包装袋、垃圾袋等）、一次性饮料容器（如各种易拉罐、矿泉水等软饮料容器）、一次性餐具（如一次性筷子、一次性塑料杯、一次性饭盒等）、酒店业的一次性牙刷、牙膏、拖鞋等。
为了减少资源浪费，控制环境污染，建设生态文明，国家加强了对一性消费品生产和销售的限制力度。《循环经济促进法》第二十八条规定：
“国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和销售。具体名录由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。
对列入前款规定名录中的一次性消费品的生产和销售，由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施。”
本条第一款一方面规定限制一次性消费品的生产和销售必须是在保障产品安全和卫生的前提下（如出于卫生健康的要求，某些一次性医疗器具不能加以限制），另一方面规定限制生产和销售的一次性消费品的具体名录由循环经济发展综合管理部门会同财政、环保等部门制定。本条第二款规定了具体的限制性措施，主要是由财政、税务和对外贸易等主管部门制定税收和出口等方面的限制性措施。如2006年财政部、国家税务总局联合发布的《关于调整和完善消费税政策的通知》中，在消费税税目中新增了木制一次性筷子的税率为5％。2007年，国务院办公厅还专门发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，规定从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0。025毫米的塑料购物袋（以下简称超薄塑料购物袋），同时在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。（26）以上政策文件规定的具体措施对限制一次性消费品的生产和销售发挥了非常重要的作用。
除了《循环经济促进法》和上述政策文件以外，作出类似规定的立法还有《清洁生产促进法》。该法第二十三条规定，餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品。该条没有明确规定是对一次性消费品的限制，但从立法意图上可以理解它包含了对一次性消费品使用进行限制的意思。另外，2005年国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》中把“减少过度包装和一次性用品的使用”作为发展循环经济的重点环节之一。（27）综合上述可见，一次性消费品生产和销售的限制制度已经成为减量化活动中的重要制度之一。
当然，为了进一步发挥该制度的实践价值，笔者认为，从生态文明的实践要求来看，还应从以下两个方面完善该制度。其一，完善相关名录。即，国务院有关部门应当按照法律的要求，及时出台有关限制一次性消费品生产和销售的具体名录。其二，完善具体的限制措施。除了前述的税收控制、“限塑令”等措施外，笔者建议还应当综合运用产业政策、投融资、财政补贴等政策手段和行政处罚等法律手段，从正反两个方面加强对一次性消费品生产和销售的限制，从而更进一步地促进资源节约和环境保护。
（四）电器电子产品再利用和资源化制度
再利用和资源化，是循环经济的重要领域，包括产业废物再利用和资源化及消费废物再利用和资源化两个方面。《循环经济促进法》第四章专章规定了“再利用和资源化”活动的法律制度。这些制度涉及：发展区域循环经济、工业废物综合利用、工业用水再利用和资源化、工业余热余压等综合利用、建筑废物综合利用、农业废物综合利用、林业再利用和资源化、产业废物交换、废物回收体系建设、废电器电子产品等拆解或再利用、电器电子产品再利用和资源化、机动车零部件等产品再制造和轮胎翻新，以及生活垃圾和污泥的资源化等。本部分选取电器电子产品再利用和资源化作为“再利用和资源化”活动中的代表性制度予以具体说明。
电器电子产品再利用和资源化制度属于再利用和资源化活动中的典型制度，在促进电器电子产品的再利用和资源化方面发挥着非常重要的作用。《循环经济促进法》第三十九条对该制度作出了具体规定：
“回收的电器电子产品，经过修复后销售的，必须符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。
回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业。”
根据该条第一款规定，可以解读出：①该款适用对象是回收的电器电子产品。②适用行为是对回收的电器电子产品经修复后进行销售的行为。③该销售的电器电子产品必须同时符合两个条件：一是必须符合再利用产品标准；二是必须在显著位置标识为再利用产品。这两个条件是强制性的，修复单位必须遵守。如果违反该强制性规定，该法在第五十六条规定了相应的法律责任。即：“违反本法规定，有下列行为之一的，由地方人民政府工商行政管理部门责令限期改正，可以处五千元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，依法吊销营业执照；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）销售没有再利用产品标识的再利用电器电子产品的；……”这是对第一款的解读。
根据该条第二款的规定，只有具备相应的资质和条件的拆解企业，才能对回收的电器电子产品进行拆解和再生利用。这一规定主要是考虑到对电器电子产品进行拆解，可能会造成资源浪费和环境污染，因此必须对拆解和再利用进行专业化的资质管理。
对此，原国家环保总局2007年发布的《电子废物污染环境防治管理办法》规定对从事电子废物拆解的单位实行目录制管理，并明确规定该类单位必须具备相应的法定条件才能取得从事电器电子产品拆解业务的从业资格，否则要承担相应的法律责任。（28）2009年国务院发布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第六条更是明确规定国家对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度。该《条例》第二十三条规定申请废弃电器电子产品处理资格，应当具备下列条件：（一）具备完善的废弃电器电子产品处理设施；（二）具有对不能完全处理的废弃电器电子产品的妥善利用或者处置方案；（三）具有与所处理的废弃电器电子产品相适应的分拣、包装以及其他设备；（四）具有相关安全、质量和环境保护的专业技术人员。显然，《条例》规定的条件比《电子废物污染环境防治管理办法》中规定的条件更加细化和严格。当然，考虑到《条例》到2011年1月1日才生效实施，所以在此之前，相关单位和个体工商户要取得电器电子产品拆解资质，仍按照《办法》规定的条件执行。
总之，由于废弃电器电子产品的回收利用问题已经成为我国资源节约和环境保护方面的重要问题，相关立法建设也基本上比较完备，已经形成了《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》和《电子废物污染环境防治管理办法》等多层次立法协同配套的完整体系。之后的工作重点应当是加强电器电子产品再利用和资源化的执法工作，为废弃电器电子产品的回收利用提供良好的执法保障。
三、小 结
本章以生态文明理念为指导，对我国循环经济立法的法律制度作了较为全面的梳理，并重点分析评述了循环经济发展规划制度、总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、重点企业监督管理制度、循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度等六项基本制度和鼓励、限制和淘汰的名录制度、生态设计制度、一次性消费品生产和销售的限制制度、电器电子产品再利用和资源化制度四项专项制度。在具体论述中，分别对各项基本制度和专项制度的立法现状和存在的问题进行了剖析，并从立法体系的配套建设、具体内容的补充修订等方面提出了完善的具体建议。
必须承认的是，任何一项法律制度的设计，都是适应当时时代的要求和实践的需要而产生的，它不可能超越时代的限制。因而，随着社会客观条件的发展变化，法律制度亦应当与时俱进加以改进完善。从这个角度而言，对法律制度的完善永远没有止境。
【注释】
（1）中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年第5版，第1756页。
（2）＇美＇诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225－226页。
（3）汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第197页。
（4）＇美＇E。博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第238页。
（5）＇美＇E。博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第239页。
（6）本节有关基本制度的论述，如无特别说明，均指《循环经济促进法》第二章的基本制度。
（7）在目前的机构安排中，循环经济发展综合管理部门是指各级政府下属的发展和改革委员会。
（8）在2008年国务院大部制机构改革中，原国家环保总局升格为环境保护部。在该部还专门新设了一个职能司，即“污染物排放总量控制司”。该司的主要职责是：“承担落实国家减排目标的责任。拟订主要污染物排放总量控制、排污许可证和环境统计政策、行政法规、部门规章、制度和规范，并监督实施。组织测算并确定重点区域、流域、海域的环境容量。组织编制总量控制计划。提出实施总量控制的污染物名称、总量控制的数量及对各省（自治区、直辖市）和重点企业的控制指标。监督管理纳入国家总量控制的主要污染物减排工作。负责污染减排工程运行监督工作。建立和组织实施总量减排责任制考核制度。负责审核涉及增加主要污染物排放总量新上项目的总量指标。负责核准节能减排财政和价格补贴。负责环境统计和污染源普查工作。组织编制并发布环境统计年报和统计报告。组织开展排污权交易工作。”，载于环境保护部网站mep。gov。cn/dept/jgzn/gszn/200301/t20030127_84362。htm，2009年7月26日访问。
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