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生态文明视野下的循环经济立法研究-第7部分
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践。在生产方式上，生态文明追求经济社会与环境的协调发展而不是单纯的经济增长，这就要求经济的发展对生态的扰动必须是在自然生态的承载能力范围内。在生活方式上，生态文明倡导人们追求的不应是过度消费和对物质财富的过度享受，而是一种既满足自身需要又不损害生态环境的生活，这就要求建立合理的社会消费结构，克服异化消费，使绿色消费成为人们生活的新目标、新时尚。（47）这些要求都与循环经济的实践相一致。
循环经济与传统工业经济质的区别是其作为生态文明具体实践方式的保证。与传统工业经济发展模式相比，循环经济不仅是为了满足人们的物质精神需要，而且还要考虑生态环境的动态发展平衡及其实际承载能力；循环经济中的技术研发和应用既遵循人类社会的发展需要，又遵循生态环境规律，从而防止技术研发和应用中的单向性和简单化；循环经济不仅注重生产过程的减量化、再利用和资源化，同时强调适度消费和绿色消费。这些都表明，循环经济是一种更能促进自然、社会与人持续、健康、和谐发展的更为先进的生产方式，是建设生态文明的具体实践。（48）可见，发展循环经济与生态文明建设具有内在的统一性，既是生态文明的实践方式，也是建设生态文明的必然选择。（49）
（三）发展循环经济是落实科学发展观的基本途径
党的十七大报告中提出了以“五个统筹”为具体内容的科学发展观，要求“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。坚持科学发展观，就必须坚持全面协调可持续发展，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。坚持科学发展观，就要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。这实际上为落实科学发展观指明了方向，即通过产业结构调整、经济增长方式和消费模式的转变，实现经济发展与人口资源环境相协调。如前所述循环经济就是通过促进产业结构的优化升级，实施“低开采、高利用、低排放”的质量型经济发展模式，以及追求适度消费和绿色消费，来实现环境保护、经济发展和社会进步三者的协调统一。因此，发展循环经济是落实科学发展观的基本途径。
三、建设生态文明与发展循环经济的共同追求——可持续发展
生态文明、循环经济和可持续发展紧密联系，生态文明和循环经济内含可持续发展因素，可持续发展是建设生态文明和发展循环经济的共同追求。
（一）内涵上的一致要求
生态文明是人类在反思传统不可持续发展模式带来的生态危机的背景下产生和发展起来的。它以解决人与自然的矛盾、实现人与自然以及人与人（社会）之间的和谐为核心，以实现社会的可持续发展为目标，以人的思维观念和思维方式的转变为精神动力，以生产方式和生活方式的生态化改造为手段，内含对可持续发展的追求。可以说，可持续发展是落实科学发展观、建设生态文明的核心。
循环经济是以生态学规律为指导、以“减量化、再利用和资源化”为基本原则、以资源节约和循环利用为基本内容、以实现经济社会可持续发展为基本目标的经济实践和发展模式，本质上也内含着对可持续发展的追求。循环经济通过资源节约和循环利用，减少资源的消耗和废弃物的排放，是克服环境污染、资源短缺之困境，追求可持续发展的一种必然反应和有效尝试。循环经济本质上是生态经济，追求的是人与自然的和谐统一，而生态文明也是追求一种人与自然和谐共处的社会文明。
可见，追求人与自然的和谐统一，实现可持续发展，是生态文明与循环经济在内涵上的一致要求。
（二）实践中的共同追求
在实践中，生态文明对价值观、生产方式、生活方式和社会结构等方面提出了新的追求。首先，在文化价值观上，要求承认自然的内在价值，树立符合自然生态原则的价值需求、价值规范和价值目标。生态文化、生态意识成为大众文化意识，生态道德成为普遍道德并具有广泛的社会影响力。其次，在生产方式上，要求追求经济社会与环境的协调发展而不是单纯经济增长，将“高开采、低利用、高排放”工业化生产方式转变为“低开采、高利用、低排放”循环型生产方式，使人类生产活动沿着与生物圈相互协调的方向进化。再次，在生活方式上，要求人们的追求应不再是对物质财富的过度享受，而是一种既满足自身需要又不损害自然生态的生活。人类个体的生活既不能损害群体生存的自然环境，也不应损害其他物种的繁衍生存。最后，在社会结构上，要求实现高度的民主，强调社会正义并保障多样性。其表现为生态化渗入到社会结构之中，在制定决策上，使科学家和经济学家、人文学者对有重大影响的发展战略决策进行生态效益评估，以期维护人类活动对自然的最小损害。（50）这四个方面是生态文明在实践中的具体表现。
在循环经济实践中，它以高效的方式利用资源，以环境友好的方式进行生产和消费，以尽可能小的资源消耗和环境代价实现尽可能大的经济效益和社会效益。发展循环经济，要求在生产中从传统工业经济“资源→产品→废弃物”单向流动的线性经济，转变为“资源→产品→再生资源”的物质闭循环的环状经济；从传统工业经济的“高开采、低利用、高排放”的数量型增长，转变为“低开采、高利用、低排放”的质量型增长。发展循环经济，要求在消费上从“大规模消费、大规模废弃”的过度消费，转变为“适度消费、最小化废弃”的理性消费。
总之，建设生态文明和发展循环经济的实践表明，可持续发展既是生态文明和循环经济在内涵上的一致要求，又是二者在实践中的共同追求。
第四节 我国循环经济立法的产生和发展
立法是历史和时代的产物，是经济社会发展的客观要求和必然结果。循环经济立法是循环经济不断发展的客观要求。我国循环经济的立法进程是在整个环境立法的历史背景下进行的，同时又与我国循环经济的发展过程紧密相连。
需要说明的是，本文所指的循环经济立法绝不只是指形式意义上的《循环经济促进法》，而是指实质意义上的循环经济法，它包括体现循环经济各项内容的所有立法。对此，本文第四章关于循环经济的法律体系有更详细的阐述。
根据循环经济立法在不同阶段的理念变迁、法律文本和具体内容，结合我国循环经济发展的历史阶段（51），笔者创造性地将我国循环经济立法的历史发展大致分为三个阶段。（52）
一、2002年之前的循环经济立法
这一阶段可以称为我国循环经济立法的萌芽阶段。在20世纪70年代，我国就开始注意利用政策手段和法律手段来推动资源综合利用和循环使用等工作。在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣，消除跑、冒、滴、漏现象等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，该规定对企业开展资源综合利用提出了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录。资源综合利用，实际上就是我们今天所说的循环经济的重要内容之一。
1978年修订的《宪法》首次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这为我国环境资源保护工作的立法奠定了宪法基础。1979年《环境保护法》（试行）颁布，这部法律被理论界称为环境保护领域的基本法。该法的颁布，标志着我国的环境保护工作开始进入了法治阶段，同时也标志着我国的环境法体系开始建立。（53）
20世纪80年代以来，我国经济社会快速增长，各个方面均取得了显著成就，但同时经济发展与资源环境的矛盾也日趋尖锐，环境污染问题日益严峻。在此背景下，我国加快了环境资源立法的进程。1989年，《环境保护法》由试行法变成正式法。《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等污染防治单行法产生。《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等资源保护单行法也先后产生。到20世纪末，我国环境资源保护法律体系基本形成。这些立法均或多或少地涉及节约资源能源、综合利用和废物再生利用等循环经济的一些方面，从而成为循环经济立法的萌芽。
这个阶段循环经济立法的特征表现为：
（1）指导思想体现为以经济建设为中心，环境保护要与经济、社会发展相协调（54），对环境污染主要实行末端治理，尚未形成循环经济的理念。
（2）许多重要环境立法产生，立法内容主要以污染防治和资源保护为主，属于循环经济的外围立法，基本上没有触及到资源能源的减量化、再利用和资源化等循环经济的主体内容和实质内容。
（3）还没有关于循环经济专门立法的设想，但是出现了清洁生产的试点实践，也开始启动清洁生产专门立法的进程，出现了从末端治理逐步向源头控制和全过程控制转变的趋势。
二、2002年至2007年的循环经济立法
进入21世纪以来，国家一直高度重视环境保护工作，环境保护立法也不断加强。但是，由于各方面原因，环境污染加重趋势尚未得到根本遏制，生态破坏问题日趋严重，资源能源形势更加严峻。国家已经意识到，末端治理模式显然已经不能真正实现环境保护。在此背景下，国家加速了体现源头治理理念的《清洁生产促进法》的立法进程，到2002年6月，全国人大常委会颁布《清洁生产促进法》。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。
《清洁生产促进法》第二条对清洁生产的定义是：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。这里明确提到了“使用清洁的能源和原料”、“综合利用”、“提高资源利用效率”、“减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放”等同时也属于循环经济的重要内容。该法第九条还规定：“县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。”这里已经明确提出了“循环经济”的概念。这也是国家立法首次明确提出“循环经济”的概念。
因此可以说，《清洁生产促进法》属于循环经济立法的重要组成部分。（55）该法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，这是可持续发展的历史性进步。（56）《清洁生产促进法》的出台，一方面，标志着我国环境立法理念的重大转型，即污染治理从末端控制向源头控制和全过程控制的转变；另一方面，由于清洁生产属于循环经济的重要内容，因此它的出台在客观上也标志着我国循环经济立法向前迈出了一大步。
随着《清洁生产促进法》的实施，清洁生产成为我国发展循环经济、实现可持续发展的核心内容。（57）它对引导产业结构、产品结构、能源结构向环境友好化方向发展、提高资源利用效率、减少和避免污染物的产生，发挥了非常重要的推动和保障作用。
同一时期比较有代表性的环境立法还包括《环境影响评价法》，该法在指导思想上与《清洁生产促进法》具有一致性，均体现了从源头预防污染的理念，特别是该法关于规划环境影响评价的规定（58），将环境影响评价的对象从单一的项目提升到政府规划这样的宏观决策层面，从而有力地促进了政策发展与环境的决策一体化，有助于形成更加符合环境保护要求的科学的公共决策。
这一阶段可以称为循环经济立法的成长阶段。在这个阶段，循环经济的理念逐渐深入人心，循环经济的实践也大量开展，从而为循环经济立法奠定了思想和实践基础。归纳起来，这一时期循环经济立法的特征表现在三个方面：
（1）立法的指导思想体现了经济社会发展要与环境保护相协调（59），由单纯的末端控制转向源头控制与末端控制相结合，并且更加注重源头控制与预防。
（2）立法内容开始触及到循环经济的一些重要方面，主要是清洁生产领域，出台了专门的《清洁生产促进法》，该法还首次提出了“循环经济”概念，从而成为循环经济立法进程的重要里程碑。
（3）国家提出了循环经济法的立法计划，并启动了相应的立法程序，循环经济法进入实质立法的阶段。
三、2008年以后的循环经济立法
这一阶段是循环经济立法的定型阶段，以《循环经济促进法》这一法典化成果为标志。
在2008年以前，虽然《清洁生产促进法》相比较之前以污染控制为主要目标的环境立法而言，已经前进了一大步。但是，清洁生产本身也具有一定的局限性。清洁生产仅仅涉及生产层面，而没有触及社会经济的其他更加广阔的领域，如流通领域、消费领域等。这就决定了清洁生产及《清洁生产促进法》适用范围的有限性。伴随着科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明等一系列重大决策的提出，比清洁生产更科学更先进的循环经济理念开始普及，有关循环经济的试点实践也在全国范围内广泛开展。
实际上，进入2000年以后，循环经济立法的步伐就开始加快。中央领导同志对发展循环经济及其立法工作高度重视，多次作出重要批示。2005年3月，胡锦涛总书记在中央人口、资源、环境工作会议上指出，要“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济促进法”。对此，全国人大常委会于2005年12月决定将制定循环经济促进法补充列入立法计划，由此启动了循环经济促进法的立法程序。2008年8月29日，十一届全国人大常委会四次会议通过了《循环经济促进法》，该法于2009年1月1日开始实施。这标志着我国调整循环经济领域社会关系的基本法、龙头法已经诞生。
《循环经济促进法》共七章五十八条。在框架结构的安排方面，第一章为总则，第二章规定基本管理制度，第三章规定减量化，第四章规定再利用和资源化，第五章规�
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