新闻理论十讲-第31部分

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　　　　“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。……天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关时务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。”
　　　　光绪强调官方要提倡办各种各样的报纸，责成地方官员把报纸送中央级的两个部门各一份，把那些跟时事相关的东西做成资料送到上面，应该好事坏事都说，开放言禁，大家都可以对各种各样的事实发表言论，目的是“明目达聪，勤求治理之至意”。这是中国历史上首次宣布开放报禁的法令。
　　　　同年8月9日，光绪皇帝发布了制定报律（新闻法）的“上谕”：
　　　　“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定位报律。”
　　　　这句话是中国历史上最早的由国家最高领导人下达的一个指示，但这个指示没有实行，因为维新仅维持了百天，六君子被杀，光绪皇帝被软禁，百日维新失败了。为什么会发生这个维新运动呢？因为中国的社会矛盾加剧，只有改革才有出路。慈禧太后要继续维持统治，必须缓和社会矛盾。因此，慈禧太后实际上成了维新运动的遗嘱执行人，她打倒了维新运动的领导者，但是她必须完成维新运动提出的历史使命。这是一种历史的现象：镇压革命的刽子手常常是革命遗嘱的执行人。马克思在1848—1849年欧洲民主革命失败后说：“革命死了，革命万岁！”。革命虽然失败了，但是革命的镇压者不得不部分地执行了革命的遗嘱。这是一个很有意思的现象，反革命镇压革命，是为了确立他的统治，但是革命镇压以后，他为了保证自己的统治，必须解决造成革命得以发生的社会矛盾，他要不解决这个社会矛盾，革命还会发生；而他解决了这个社会矛盾，他就是执行了革命的遗嘱。
　　　　1908年3月，经慈禧太后同意颁布了《大清报律》，这是中国历史上最开放的一部新闻法。《大清报律》以后出台的各种各样新闻法律、法规，都没有超出《大清报律》所呈现的自由程度。1910年颁布了《著作权章程》，这是我国第一部著作权法。在此之前的1906年，有一个《大清印刷物件专律》，是大清报律的前身，这个法律比较保守，它实行的是出版批准制。但是到了《大清报律》，改为注册登记制附加保证金。出版登记制是一种比较开放的媒体创办的规则，到官方的某个具体部门登记一下，不必经过批准就可以自行出版。当时《大清报律》规定，有些刊物要交保证金。保证金是过去历史上遗留下来的一个对出版的限制。但是有一条大家注意，有些刊物是可以免交保证金的，比如说：
　　　　“其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之汇报，免缴保押费。其宣讲白话等报，确系开通民智，由官鉴定，认为毋须预缴者，亦同。”
　　　　涉及艺术、学术的发展，涉及教育的刊物，是可以免交的。看来，当时的指导思想还是比较开通的。
　　　　同时，该法律规定了样报在开印前送官衙，随时核查，这是检查制度的表现，但实际上没有实行。1911年1月修订时，改为事后样报送官衙存档制，等于没有事前检查了。禁载（新闻法中应该有一定的内容是禁载的，比如诽谤、国家机密、个人隐私是不应该公开的）中，除了现代新闻法的通常禁载内容以外，还禁止“诋毁宫廷之语，淆乱政体之语”，这方面的内容体现了非现代意识。
　　　　《大清报律》除了样报送审（两年后删除）、禁载的部分内容，以及保证金制度尚不够现代外，其他各项条款，基本是现代新闻法的内容。
　　　　1911年，清王朝灭亡了。1912年1月，孙中山就任临时大总统。因为报纸出版需要有一定的秩序，3月，内务部颁布《中华民国暂行报律》，主要有三条：注册登记——这和《大清报律》一样，人人都可以出版报纸，只是登记一下就行了；不得攻击共和国体例——不能攻击国家的基本体制，这和《大清报律》不能攻击朝廷的要求本质上没有什么不同；要求实行更正制度——也就是说，新闻要真实，如果不真实，要及时更正，这个也是大清报律的内容。
　　　　现在看，这没有什么。但是当时以章太炎为代表的知识分子，基本上没有法治意识，因为他们是革命上来的，认为一切限制的东西都是对自由的侵犯，于是通电说：“民主国本无报律。”这说明什么？这说明当时中国高级知识分子在这个问题上没有法治意识，更没有新闻法的基本知识。章太炎是最有代表性的知识分子，孙中山也不能把他怎么样，因为当年闹革命的时候他们都是战友。孙中山随后发布大总统令，作了一个非常圆滑的回复，认为该报律有“补偏救弊之苦心”，但未经过参议院议决而无效，“寻三章条文，或为出版法所必载，或为国宪所应稽，无取特立报律，反形裂缺。民国此后应否设立报律，……当俟国民议会决议”。孙中山并没有否定这三章内容，他先肯定这个报律目的是好的，再宣布这个报律是无效的，因为没有经过参议院讨论表决——这就满足了章太炎他们的愿望。接着说这二章内容有的在出版法上有了，有的已经在国宪上规定了，没有必要专门做一个新闻法，而且该不该立法还要由国民议会来决议。实际上孙中山认为这三条并没有什么不对的，只是从形式上不一定专门做一个报律。孙中山站在总统的位置上看，他认为这三条都是对的，没错。但是为了安抚章太炎的反对意见，又宣布这个报律无效。这反映出，民国建立之初，人们对新闻法的认识是有偏颇的，倒是孙中山对问题看得比较清楚。
　　　　三个月之后，孙中山就交权了，袁世凯上台。1914年4月袁世凯颁布《报纸条例》，同年12月颁布《出版法》，1915年7月再颁布《修正报纸条例》，其限制程度大于清末。这些内容都没有超出《大清报律》，有些地方比《大清报律》还往后倒退了。袁世凯死后黎元洪大总统宣布废除袁世凯时期一切钳制言论出版自由的禁令。但这是一纸空文，在实际运作中还在沿用袁世凯时期的《出版法》。
　　　　蒋介石政府上台后，于1932年7月颁布国民政府《新闻记者法》，对记者的资质和职责提出要求。这是中国历史上唯一关于记者的法律，有一定的进步意义。但是蒋介石为了维护自己的统治，以后颁布的一系列法律法规，包括1937年7月颁布的国民政府《修正出版法》（在1930年《出版法》的基础上），内容没有任何新的对新闻自由的保护，反而把“意图破坏中国国民党或违反三民主义”作为禁载的项目，越来越加强了对新闻的控制。
　　　　不论是袁世凯还是蒋介石，他们出台的一系列与新闻出版有关的法律法规，相比较而言，都没有超出《大清报律》规定的内容，甚至比《大清报律》还略微往后倒退了一点。中国解放前的新闻法的状况就是这个样子。
　　　　中华人民共和国成立以后，由于所有的新闻、出版、广播机构从1953年起全部转为国有，特别是新闻传播机构，基本上是党政机关的一部分而不是一个社会行业，故不存在制定新闻法的需要，通过党的文件和中宣部、国家广播事业局、文化部等的内部政策性文件，就可以管理了。所以中国很长时期没有新闻法，而且人们也没有一个新闻法理念，因为我们当时的体制不需要这样的理念。
　　　　“文革”十年浩劫的沉痛教训使得人们考虑问题出在哪里，因为“文革”中，报纸登一条社论就能够把一个人甚至一群老干部统统打倒，出现了“报纸治国”、“社论治国”这种怪现象。照理说，报纸只是一种观念形态的东西，它说一句话只是一种意见，但是在“文革”的时候，它说一句话不仅是意见，比法庭的判决还有效，这种现象说明社会管理已经到了无法无天的地步，太不正常了。
　　　　图7…5　发表林春、李银河《要大大发扬民主和加强法制》一文的《人民日报》版面
　　　　“文革”结束以后，有两位女青年——林春和李银河，林春当时在国务院工作，李银河在《光明日报》（我和李银河在《光明日报》同事过两年），她们合写了一篇文章，首先在《中国青年》杂志上发表，然后被《人民日报》转载（1978年11月13日第三版整版），标题是《要大大发扬民主和加强法制》（图7…5）。前面提到了，现在我们再详尽看看当时她们是如何论证的。这篇文章首次提出了中国要以立法来保障新闻出版自由的问题。当时我们不大懂什么是法治，使用的词是“法制”。但不管怎样，这篇文章是我看到在“文革”后最早提出中国要通过立法来保护言论出版自由的文章。她们写道：
　　　　为了保障社会主义民主，必须加强立法。毛主席说：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最基本的自由。”林彪、“四人帮”之所以能够把仅仅说了几句反对他们的话的革命群众打成反革命，正因为人民还不能保护他们言论自由的权利（包括还没有科学而精确地规定，必须具备哪些条件才能构成犯“反革命”罪的法律）；“四人帮”之所以能够把报纸办成一帮之舌，使他们横行时期的几乎所有的出版物都按照他们的调子发出同一种声音，正因为人民还不能保护自己出版自由的权利（同样包括还没有具体的保障人民管理舆论的法律，如此等等，下面所说各点原则上是相同的，不再一一列举）；“四人帮”之所以能够对在北京、南京等地人民反对他们的集会、游行、示威大加挞伐，并诬陷参加这些集会、游行、示威的人民群众是“反革命”，正因为人民还不能保护自己集会自由的权利；“四人帮”之所以能够任意把一些群众团体和青年学习小组打成反动组织，正因为人民还不能保护自己结社自由的权利；“四人帮”之所以能够把那些敢于独立思考、坚持真理的人投入监狱，正因为人民还不能保护自己思想自由的权利；“四人帮”及其喽啰之所以能够到处私设刑堂、草菅人命，正因为人民还不能保护自己人身自由的权利。为了这些权利的实现，还要经过艰苦的努力。但是这些权利非有不可，法制（应当是“法治”）非实现不可，这就是人民从自己的痛苦经历中，用鲜血和生命的代价换来的信念。
　　　　应当感谢林彪、“四人帮”，他们从反面教育我们一定要加快健全法制（应该是“法治”）的步伐。敬爱的董老（国家代主席董必武，是研究法律的专家）在五十年代就已提出的“有法可依、有法必依”，必须加紧实现。我们必须立即着手健全立法和司法。首先要使人民的一切民主权利精确地、完备地记载在各种法律里（这是大陆法系的理念），并且要使它们具有任何人不能违反的法律效力。
　　　　这是我看到的最早的与言论自由、出版自由有关的立法呼吁。1979—1980年的时候，这方面的呼吁很强烈，当时很多人大代表和政协委员都提出这个要求。1980年以后，新闻学界呼吁新闻法出台，1984年全国人大决定着手制定新闻法。1988年，形成三部新闻法草案。1989年政治风波以后，中国制定新闻法的工作停顿了，但是我们从来没有宣布过不再制定新闻法。80年代以来关于制定新闻法的全国人大常委会、中宣部的正式文件，党和国家主要领导人公开谈话，应该是我们谈论新闻法的正式依据。
　　　　当时，制定新闻法的过程是这样。1983年第六届全国人大有代表提出了在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法的议案，人大法工委转请中宣部处理。中宣部起草文件《关于着手制定新闻法的请示报告》，交彭真委员长签署。1984年1月，彭真委员长在中宣部《关于着手制定新闻法的请示报告》上批示：同意。于是，就开始做这个事情了。由人大常委员会教科文委员会的副主任胡绩伟牵头组织新闻法的制定工作。中国社会科学院新闻所为此建立新闻法研究室。
　　　　1988年，中国形成了三份新闻法草案：一个是上海新闻法起草小组的草案（图7…6），上海起草小组的负责人是《文汇报》总编辑马达，魏永征教授当时是这个小组的主要起草人之一；一个是国务院新闻出版署起草的草案，起草小组的负责人是新闻出版署的副署长王强华；一个是中国社会科学院新闻所新闻法研究室的草案，负责人是所长孙旭培。
　　　　图7…6　1988年上海起草小组的《中华人民共和国新闻法》草案
　　　　这三个草案的文稿有一些不同，例如传媒的创办主体，新闻出版署的草案有两个方案，一个方案是：“国家机关、政党、社会团体、企事业单位，可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社。”这个方案排除了个人。还有一个方案是：“国家机关、政党、社会团体、企事业单位以及其他公民集体……”“公民集体”，这是一种新的说法。
　　　　上海的草案是：“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请或联合申请出版报刊。”这里提到“其他法人组织”，也是一种新的说法。
　　　　社科院新闻法研究室的草案是：“新闻机关的创办，由国家机关、政党机关、事业企业组织，以及公民团体进行。报纸、期刊的创办也可由自然人进行。”这里提到“自然人”，以前没有过。
　　　　三个文稿也有很多相同点，第一，都规定行使新闻自由的权利必须在法律规定的范围之内；第二，都规定政府在平时不得实行新闻检查——我们过去在这个问题上很含糊，没有明确的规定，现在意识到要在法律上明确规定，是认识上的一个进步；第三，都规定创办新闻机构实行审批制——这与世界多数国家相比，我们在制度上是落后的。审批制指的是，你要提出创办传媒的申请，不批准就不能出版。19洲年，李岚清同志曾经对《中国新闻出版报》的一位副总编谈过：进入21世纪的时候，中国应该改成注册登记制。当时这位副总编在一个学术会议上传达了李岚清的这个指示，我还在一篇文章中介绍了李岚清同志的这个意见，但只说是一位中央领导同志，没有明确说是谁。现在进入21世纪数年了，没有人再提这个事情。全世界绝大多数国家都实行的是注册登记制，只有中国等少数国家实行的是审批制；第四，都规定了新闻报道的法律底线（即禁载内容）——这个是所有新闻法都应该有的；第五，都规定了新闻机构实行更正和答辩制度——这也是世界上目前所有新闻法都有的内容。
　　　　总体上来说，这三个文稿在当时看来，法治意识还是比较强的。当然，个别地方和世界上各国新闻法相比，相对落后一点。
　　　　三个新闻法的草案能够较快地出台，与1987年党的十三大有关。这年10月，中共十三大政治报告宣布要制定新闻法；
　　　　必须抓紧制定新闻出版……等法律，……使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。
　　　　1989年3月，邓小平说：
　　　　“特别要抓紧立法，包括集会、结社、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。”（15）
　　　　大家注意，这里邓小平提到的立法就包括新闻立法。
　　　　1998年11月23日，李鹏