应用文写作-第3部分

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依附于基础写作之中，处于寄人篱下的状态。进入新时期以来，党和国家十分重视公文工作，极力提倡公文处理特别是公文写作的规范化，强调对公文写作人员的选拔和培养，从而使我国当代的公文质量不断得到提高，充分发挥了为党和国家的管理工作服务的重要作用。

　　党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和社会主义现代化建设飞速发展的形势需要，公文写作作为一门学科应运而生。20世纪80年代末期，全国已有114所普通高等院校以及各级党校、行政学院开设了公文写作课程，并且逐步成为这些院校的主干学科。近些年来，这种情况更为普遍，并且已经普及到各类中专、职业技术学校和成人教育等教学阵地。从事公文写作教学的师资队伍不断壮大，出现了一批高质量的教材，公文写作成为深受学生欢迎的热门课。同时，每年的全国秘书职业资格考试以及国家公务员录用考试，也都把公文写作列为必考科目之一。

　　进入新世纪以后，我国的公文写作理论研究迅猛发展，各种版本的公文写作教材、专著纷纷出版。据不完全统计，在此期间出版的公文写作教材及专著约计有200多种。尤为重要的是，随着信息技术的飞速发展，电脑的广泛运用，开始出现了对电子公文写作的理论研究。出版的公文写作教材主要从行政机关公文写作面临的新形势、新任务要求出发，以公文写作理论为基础，以电子公文的技术特征为主线，全面系统地概述了电子公文的写作方法、编排技术和处理程序；既注重现代办公理念，又注重技术内涵和操作技能，既考虑到传统与现代知识的融合，又重视对现实工作的实际应用，具有很高的现实针对性、指导性和实用性，为我国的公文写作研究事业的建设与发展作出了不可磨灭的贡献。

　　第二节　公文的分类及其特点

　　一、党政军法定公文的分类

　　常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、使用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。

　　（一）从公文的来源来划分

　　一般来说，一个机关或机关内部某个部门的文件，按照他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件按照制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部使用的文件。因此，按照文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。

　　1．对外文件简称发文，是指本机关拟制的对外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往需要与之联系的针对机关的文件。如林业部向国务院发出的《关于加强森林防火工作的报告》，就是林业部的对外文件，是发文，而国务院就是这份发文的针对机关。

　　2．收来文件简称收文，是指由外机关拟制的，作为传达其自身机关的意图，发送到本机关来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。

　　3．内部文件是指制发和使用都限于机关内部的文件，比如机关内部的规章制度、会议记录、工作计划、经验总结以及内部的通知、通报等。如《××工厂2009年度生产计划》、《××大学关于加强校园管理、维护教学秩序的几项规定》，就是限定在某工厂和某大学内部使用的文件。

　　（二）从公文的行文关系上来划分

　　行文关系，是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以按照它们的行文关系、文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文。

　　1．上行文是指下级机关向它所属的上级领导机关所发送的文件，也就是自下而上的行文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、直辖市给国务院所报送的工作报告和请示就是上行文。一般的说，上行文是作为下级机关向上级领导机关、下级业务部门向上级业务主管部门汇报工作，请示问题，请示给予领导和指导的文件。

　　2．平行文是指同级机关或者不相隶属的没有领导指导关系的机关之间的一种行文。比如，中共中央各个部之间，国务院的各个部、委、局之间，各省级人民政府之间，各个县委之间，各个县人民政府之间都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都适宜于使用公函作为平行文。

　　需要说明的是，机关之间的上级与下级的关系并不等同于级别高与级别低的关系。在行政和业务上均无隶属关系的单位之间，即使地位有高下之分，但双方之间的行文关系仍然是平行关系。如某县公安局与邻县的县政府，某地方中学与某省军区，它们之间虽然地位、级别不等，但彼此之间联系工作仍应以平等关系行文。

　　3．下行文是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，中央给各个省委，国务院给各个部委局和各省人民政府所发的文件就是下行文。下行文一般常用指示、决定、通知、批复等。下行文是上级机关对下级机关实施领导、指导责任的重要工具。对下级机关来说是重要的收文。一些面向群众的布告、通知等文件，也是下行文。

　　（三）从公文的秘密程度和阅读范围来划分

　　从公文的内容是否涉及党和国家的秘密，涉及秘密的程度，以及公文所限定的阅读范围，又可将公文划分为秘密文件、普通文件和公布文件。

　　1．秘密文件是指内容涉及党和国家的秘密，需要控制知密范围和知密对象的文件。根据文件的秘密程度，又可以确定为秘密、机密、绝密三种，通称“三密”文件。密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要十分慎重，力求准确。否则，密级过高不利于文件内容的传播；密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成不应有的损失。而且文件的保密要求应当有时间限制，经过一定的时间，应按有关规定对“三密”文件进行清理，该降密的应作降密处理，该解密的则应予解密。

　　2．普通文件是相对秘密文件而言的，从这个角度说，也可称非密文件。这种普通文件也并非无密可保，可以供任何人阅看。如机关、组织的决议、工作计划、总结，对工作人员的处理决定、通报等。这类普通文件阅读的范围比较宽。但一般只限于本机关、组织内，不在社会上公布，不向国外传播。

　　3．公布文件是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报、法律、法令、中央领导同志的某些重要讲话、报告等，通常都可以采用广播、电视播放、报刊登载，公开张贴或口头传达等方式进行公布。

　　（四）从公文制发机关的性质和公文作用来划分

　　从公文的制发机关的性质和公文的作用可以将公文分为法规文件、行政文件和党的文件。

　　1．法规文件是指由中央和地方各级权力机关、行政机关所制发的法律、法令和行政法规文件。法规文件一般分为以下三种。

　　（1）法律文件。法律文件是体现统治阶级的利益和意志，以国家强制力来保证其实施的行为规则，是实行阶级专政的一种工具。法律文件在我国是由行使最高立法权的机关——全国人民代表大会按照立法程序制定的，如《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等。

　　（2）法令文件。法令文件是根据宪法的有关规定所制发的一种文件，通常是以中华人民共和国主席或国务院总理的名义发布的，如公布法律的命令以及宣布施行重大强制性行政措施时发布的命令等。

　　（3）行政法规文件。行政法规文件是由国家行政机关和地方行政机关，为具体贯彻执行法律、法令和行政法规，对于行政措施、行政制度和活动规则所制定的条例、办法、细则、规定等。

　　2．行政文件主要是指国家机关在日常公务活动中所形成和使用的文件。具有行政指挥、领导指导工作和公务联系的作用，如政府机关、行政管理机关使用比较普遍的指示、通知、请示、报告等。

　　3．党的文件是指由党的机关、组织形成和使用的文件，反映党的领导、党的工作和党的建设等活动。其中，只限定在党的组织和党员中间阅读和传达的文件，又叫党内文件。

　　（五）从公文的内容和特点来划分

　　按照公文的性质、内容和特点，可以将公文分为指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文等。

　　1．指挥性公文是指上级领导机关对下级机关或群众发出的用以领导和指导工作的公文。它需要下级机关单位和有关人员认真学习和贯彻执行，是下级单位决策和进行工作活动的依据。例如命令、指示、决定、意见、批复和政策性通知等。

　　2．规范性公文是指由机关、组织、社会团体制定的，要求其成员在活动工作等方面严格遵守的行为规范，它是一种兼有政策性和法规性的公文，有较强的规范性和强制性，例如章程、条例、规定、办法、细则、规则等。

　　3．报请性公文是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题时所使用的陈述性、请求性公文。这类公文主要是报告、请示等。

　　4．知照性公文是指机关单位发布的需要周知或遵守，以及各机关单位之间联系工作，通报情况所使用的公文，例如公报、公告、通知、通报、函等。

　　5．记录性公文是指各机关、组织用以记载公务活动以备查考的公文，如会议记录、会议纪要、大事记、日志等。

　　常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件又可分为特急件和急件；从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分，可分类为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分，可以分为需办文件和参阅文件等。

　　二、党政军法定公文的特点

　　党政军法定公文作为一种特殊的独立文体，具有自己的特点。

　　（一）作者的法定性

　　党政军法定公文的作者不同于其他文章的作者。其他文章的作者可以是个人，也可以是某个单位或组织，发表时可以署真实姓名，也可以署笔名。而公文的作者只能是依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织机构及其法定代表人。也就是说，只有党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、人民团体、企事业单位及其他法定的社会组织才有权制发公文。

　　以机关领导人或法定代表人名义签署发布的公文，并不代表领导者或法定代表人个人，而是代表法定的机关（或组织），体现法定机关（或组织）的职权和意图。以组织机构名义制发公文时，必须署上机关或单位的真实名称；以领导者或法定代表人名义制发公文时，必须签署其真实姓名。不管以何种名义制发公文，都不能签署笔名。任何个人都不得假冒机关的名义制发公文，否则就要受到法律的追究。

　　（二）效力的权威性

　　如前所述，党政军法定公文由法定的作者制作和发布，在其职责范围内有着法定的效力和权威，是党政军机关进行思想政治工作、发展现代化生产和科学文化事业的文字工具，要求所属机关、单位或个人必须遵照执行，不得违抗，否则就要受到法律或规章制度的制裁。特别是党和国家机关制发的公文，其内容往往与党的路线方针政策、国家的法律法规密切相关，反映了党和国家机关的指挥意志、政策意向、行动要求和人民群众的根本利益，体现了党和国家机关的法定权威，是组织开展党务工作和管理国家的重要工具。公文效力的权威性，是任何其他文章无法比拟的。

　　（三）内容的公开性

　　公文是党政机关、社会团体、企事业单位等，为了上情下达、下情上呈、左右沟通和解决一个个具体问题或实现某一项具体目标而创制的。公文的创制指不管是别人代拟的、还是领导者个人自拟的，都只能为了“公务活动”而创制，并且都是为了反映和传达“公务”信息而创制，其内容范围和性质目标，都是党纪国法所规定的。同其他可以言志、抒怀、咏物的问题相比较，具有具体的公务型内容是公文的一个重要特点。

　　（四）体式的规范性

　　公文体式具有严格的规范性，这是其他文章都不具备的。每一种公文，都有其特定的使用范围、写作对象、表现内容、使用体式。具体说，公文的体式，主要包括4个方面的内容。

　　1．文种的规范。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）把现行的公文分为13个种类；中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）将公文分为14个种类，但是决定、通知等9个种类和《办法》是相同的。

　　2．公文格式的规范。《办法》和《条例》都对公文的秘密登记、标题、发文字号等十多项格式提出了具体的要求。

　　3．行文规则的规范。《条例》和《办法》都对行文的原则、行文的隶属关系和职权范围、公文的走向、联合行文等问题，作了具体的规则性的规定。

　　4．公文办理的规范。公文办理包括办理程序、办理原则与方法。办理程序包括拟稿、制作、收发、传递等十多项。办理的基本原则是手续完备、职责明确、准确无误、简便迅速。这些事项要求都是公文体式规范性特点的具体体现。

　　（五）制发的程序性

　　公文作为治理国家、管理社会的重要工具，从其起草、制作到发布，必须履行严格的程序，才能保证公文的完善和合法有效。综合《条例》和《办法》的规定，公文制发的程序一般包括起草、审核、签发、复核、印刷、用印、登记、分发等步骤。制发时如果缺少其中任何一个环节，公文则不能成为公文，或者不能成为完善的公文，或者不具备合法性，或者不能发挥其现实效用。此外公文必须用印，只有盖了印章的公文才能正式生效，没盖印章的公文不具备法定效力，只能是无效公文。

　　（六）创制的时效性

　　所谓公文创制的时效性，就是公文的创制有时效的严格要求，公文都有着使用目的，迟缓或拖延办理，必然给工作带来损失。因此，撰制者和执行者一定要有强烈的时效观念，要快写、快发、快处理，以提高办事效率。但由于时过境迁，有些公文也有失去时效作用的情况。一般来说，关于宏观的、纲领性的、战略性的公文或法规规章性的公文时效性比较长，处理具体公务的微观性的公文则时效性比较短。

　　三、公文文种选择的依据

　　撰写公文时要正确选定文种，不用、错用或生造文种、不仅会给公文的撰写制作带来困难或麻烦，而且会给公文的效用带来损害。选择公文文种要严守有关规范，特别是要严