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剑桥美国经济史-第42部分
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经历了这一特殊的增长阶段之后，到1929年，美国经济崩溃了。此后4年，美国GNP的下降达到一个前所未有的水平（平均每年下降），实际上萧条持续了5年以上。投资，尤其是对基础设施的投资几乎完全停滞。物价水平平均下降了25％。名义收入水平在公用事业下降了21％，在通讯产业下降了38％，在交通和金融业则下降了55％。许多企业的股息分配都延迟了，债券利息分配也延期了。破产风暴席卷了在过去10年曾是经济增长驱动力的每个部门。许多小型的公用事业和铁路公司纷纷破产；9 000家银行倒闭。到1933年，经济举步维艰，1/4的劳动力处于失业之中，过去相对自由竞争的政治价值观完全崩塌。 电子书 分享网站
政府对企业的管制（4）
在整个20世纪30年代，立法调查、学术研究和公共辩论都在致力于解释大萧条的原因。在事实面前，自由放任下的竞争和现存的管制机制都不足以解决问题。有点不合逻辑的是，大萧条的多数明显的原因在当时表现为垄断性的产业结构与“过度”竞争的结合。一位经济学家在1936年写道：“产业条件的变化严重地破坏了自由放任信条。目前的社会政策需要在以下二者之间进行选择：是通过法律来保护竞争（一种荒谬的社会控制政策）还是国家参与到已经集中化了的经济权威的实践中去”。
富兰克林·罗斯福总统1933年3月发表就职演说之后的6年中，联邦政府建立了一个管制政府，最终与对垄断的有力打击联系在一起。新政府的计划最初是逐渐来自于前10年中的社团主义，但后来逐渐来自于罗斯福自己的实用主义，来自于他的顾问们所宣扬的自由思想的集合，来自于大企业敦促政府稳定市场的努力。新政府没有忽视任何一个重要部门：农业、制造业、金融业、公用事业、运输业、自然资源，所有行业都受到政府直接或间接的干预。
在新政拥护者们全力应对低物价水平和剩余产品之时，他们也开始处理农业和制造业中的卡特尔问题。罗斯福希望采取激烈措施，但他坚持进行自愿、分散的控制。胡佛在前10年中采取的方法仍然是一种合乎逻辑的模式，而且似乎限制了政府对公司协作和法院执行判决的干预。国会在1933年5月通过了《农业调整法》（AAA），在6月又通过了《国家工业复兴法》（NIRA）。
农业方面的立法授权农业部进入市场，与农民和分销商签订销售协议。这些协议可以确定最低价格，限制产出或者销售。通过将商品在县一级组织起来，这些协议规避了反托拉斯法的制裁。虽然提高农业收入的努力按理说是成功的，但对农作物的破坏、对种植面积的限制以及利益支付等方面的问题导致越来越多的政治批评。1936年，最高法院宣布《农业调整法》违宪。1938年，国会通过了合宪的第二个法案，在支付和种植面积与市场条件相匹配方面表现出了更大的灵活性。
在《国家工业复兴法》中，国会批准建立一个公平竞争的规范体系。罗斯福说，这个体系“对于阻止不公平的竞争以及灾难性的生产过剩”是非常必要的。每一个产业都被强制性地要求采用两类规范；一类涉及产出和价格，另一类涉及工资、工作时间和集体谈判条件。由休·约翰逊（Hugh Johnson）将军领导的国家复兴局（NRA）负责组织这些规范的强制执行，规范的组织需要听取各产业的意见，而且通常要更多地考虑工会领袖的意见。对规范的发展和强制的“自愿服从”方面的监督是比较松散的。
对这一项目的批评是把它与德国的卡特尔体系——说好听点是社团主义，说难听点就是法西斯主义——相提并论。消费者和小业主抱怨他们受到了不公平和歧视性对待，其中争论最激烈的莫过于劳动力供应问题。法案的第七条第一款写明要保障劳动者组织和集体谈判的权利。但雇主以及后来NRA都将这一条款解释为允许成立公司工会或像美国劳工联合会这样的独立工会组织。而且那些认为竞争已不再发挥作用的公众一般都支持“蓝鹰”计划（给顺从者佩发的一个明显的标志）。合作被视为摆脱大萧条的一种直观的途径。但是，在执行了不到两年后，NRA被宣布违宪。它所制定的条款影响了法院的判决，并被认为被赋予了过多的立法权。
与此同时，为阻止银行体系的彻底崩溃，富兰克林·罗斯福入主白宫后就宣布全国银行放假三天。国家的金融资产已几乎荡然无存，成千上万的银行、经纪商、信托投资公司和保险公司纷纷破产。尽管学者们后来将这些机构的破产归因于资产萎缩、不适当的货币政策以及“存款人恐慌的蔓延”，但来自国会的意见则强调破产原因在于那些动摇了“国家的道德观”的银行业务。当时的公众将银行倒闭归因于投机和彻底的欺诈、提款和证券发行的综合后果以及“银行链条”（比如分支银行）。
银行的倒闭，加上1929年的股市崩溃和证券业丑闻，为补救立法风潮打下了政治基础。这些法律包括：1932年的《联邦住房贷款银行法》、1933年的《银行法》、1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》、1934年的《联邦信用合作社法》、1935年的《银行法》和1940年的《投资公司法》。每一个法案本身都是各种银行和券商利益、新政改革者、官僚、立法上的派别之间紧张的政治争论和讨价还价的结果。这些法案通过划分类型和区域、固定价格以及提供应对风险的保障共同重建了金融体系和资产负债市场。稳定是压倒一切的目标。 。 。。 想看书来
政府对企业的管制（5）
这些法案的核心是1933年的《银行法》。这个被称为《格拉斯斯蒂高尔法》的银行法强化了对分支银行的约束，建立了联邦存款保险制度，设定了存款利率上限，授权联邦储备委员会改变准备金要求，将商业银行和投资银行分离开来。参议院银行委员会主席卡特·格拉斯（Carter Glass）和哥伦比亚大学金融学教授H·帕克·威利斯（）在很多年以前就已经开始领导和推动银行改革。格拉斯和威利斯最初试图对商业银行的投资业务进行管制，但来自1933年国会关于证券和银行业的听证会上的否定意见使他们转向寻求商业银行和投资银行在结构上的分离。类似地，格拉斯领导的委员会相信解决流动性危机（存款的流通性）的办法在于提高准备金要求以及放宽对银行设置分行的限制。但在这里，仍然是政治上的压力——尤其是来自地方银行家的压力——使得存款保险采取了更为灵活的政策。
《银行法》把联邦管制机构分为三个机构。货币监理署继续对国家银行进行监督。新成立的联邦存款保险公司不仅（通过会员机构）对存款提供保险，还对那些没有加入联邦储备体系的州特许银行进行管制。联邦储备银行对银行控股公司和州授权的会员银行进行管制。这一结构弥补了管制上的罅隙，解决了行政上的无效率以及代理机构的权限冲突问题。在20世纪下半叶，这一体系使每一类银行服务于特定的市场，在特定的地理范围内向不同的消费者集团提供稍有差异的产品。这一体系保留了一定的竞争，但不是价格上的竞争，而是服务上的竞争。每一类银行在政治领域都追求不同的目标，都在维护自己的细分市场，同时也试图向其他市场扩展。图描述了管制如何划分了每一类机构所服务的产业和市场结构。
当格拉斯和他的同事们为银行立法而努力的时候，哈佛大学的法学教授、罗斯福的顾问菲利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）也带领三个青年学生帮助起草一个联邦证券法，其基本观念是新发行证券的公司的财务信息披露。在证券业的勉强支持下，国会通过了1933年的《证券法》。这一法律要求发行新证券的公司登记所有股票，并公布一份招股说明书。承销证券的投资银行家对招股说明书的准确性要承担法律责任。为了限制投机，这一法律也要求在发行登记和证券销售之间要有一个为期20天的“冷却阶段”。1934年，国会通过成立证券交易委员会而对这一法律进行了补充，委员会被授权以一贯的基本理念对证券市场进行管制。宽泛的权限和灵活的规则确保了这个委员会在后来的几十年中作为一个行政机构取得了相对的成功。
罗斯福政府在缓解了广大制造业、农业和金融部门的危机之后，就开始把注意力转向通讯、交通和公用事业的问题了。
对于贝尔电话系统来说，大萧条只是一次挫折而不是一场灾难。在20世纪20年代，AT&T迅速地成长，它购买了成百个地方电话公司的股份，将它们整合到由它垄断的全国长途电话网中，占据了80％的市场份额。它需要的所有设备都在自己的辅助机构西部电子公司制造，贝尔实验室也领导着全国电子领域的研究。在1929年到1933年间，AT&T的订单和用户分别下降了25％和36％，裁减了150 000名员工。
1934年春天，国会批准一个特别调查组对控股公司在通讯方面的问题进行研究并出版了研究报告。调查组的结论是“电话业务是一种垄断业务……应该进行管制”。但是，“管制，尤其是联邦政府进行的管制有名无实”。调查组建议开展一次重点检查，包括对电话、电报和广播方面的联邦立法进行检查。它建议成立一个新的联邦通讯委员会（FCC）。在罗斯福政府的支持下，1934年的《通讯法》（the munication Act）毫无争议地很快得以通过，因为贝尔系统没有积极反对这一法案。
《通讯法》成立了一个由7名成员组成的委员会，其成员由总统任命，被授予特殊的权力。在电话部门，委员会将对利润率、设备、公司合并、设备采购、研究以及会计标准进行监督。在广播领域，它将根据区域、功率水平和内容类别向广播公司分配频率、发放许可证。用法案中的话来说，委员会的目标是“尽可能地建立一个可利用的、高速有效、在全国范围乃至世界范围内拥有足够设备并且费用合理的无线电通讯服务网络”。电话业中的垄断被隐含地接受了，无线电和广播行业中也没有太多的竞争。
政府对企业的管制（6）
在天然气和电力产业，财务危机和过剩的生产能力只是加重了早已由州际传输、纵向一体化和控股公司的发展而产生的管制权限问题。由联邦贸易委员会主持的一场始于1928年、到1935年才结束的大型调查披露了公用事业控股公司以及它们杠杆融资的全部范围和结构。比如城市服务公司、电力债券和股份公司、中西部公用事业公司等几个最大的集团在30个州设有90家分公司。联邦贸易委员会的研究表明，15家天然气公司控制着73％的生产能力和85％的销售额。电力部门的集中程度也大致相同。
1935年通过了《公用事业控股公司法》（the Public Utilities Holding pany Act）。它的第1部分就包含了著名的“死刑”，准许证券和交易委员会（SEC）拆分州际控股公司。委员会考察了2 000多家所有种类的控股公司。在天然气和电力部门，SEC最终剥夺了417家公司的经营权。法案的第2部分重新组织了联邦动力委员会（FPC），赋予它管制州际电力输送的权限。1938年，国会通过了《天然气法》（the Natural Gas Act），扩大了FPC管理州际天然气输送的权限。国会虽然没有指定每一个产业的管制形式，但它对法律用语的选择——与“实际的合法的财产成本”相联系的“公平的、合理的”费率——使委员会选择了州公用事业中运用的服务成本、基本费率、收益率等管制模式。不幸的是，当这种方法运用到联邦一级的水平上时就带来了更多的抱怨，有效性也降低了。
在交通部门，技术革新和萧条相结合，削弱了铁路的生存能力。不仅总运输量下降了（大约50％），而且大量的货运和客运向其他替代性运输工具转移。客运逐渐转向了汽车、客车甚至城际航空运输。重要的铁路运输货物，比如石油和化学品，转移到了低成本的管道运输，而高价值的短程货运则转向城际货车运输。上百条国家铁路陷入破产的境地，州际商业委员会（ICC）对此却没能做出有效的反应。
国会采取了多种措施来应付这一形势。1933年的《紧急运输法》改变了ICC自1920年以来就开始使用的基本费率公式，用盯住费率替代了资产价值和固定路线的城际运输收益，新法案鼓励委员会在考虑到对运输活动和联合运输的影响的前提下，制定一套实用的费率。1935年，国会通过了《汽车运输法》（Motor Carrier Act），将州际货车运输纳入联邦控制之下。对这些管制措施的支持不仅来自铁路和ICC，而且来自那些无法控制州际运输的各州的管制者，也来自希望避免降价、防止游击式的小运输公司进入市场的那些大运输公司。在这一法案之下，委员会对每一条运输路线、每一种产品都设定了最低费率，发放便利证书（一种营业许可证）。在1940年的《运输法》中，国会责令州际商业委员会“负责对所有形式的运输进行公正、公平的管制”：铁路、水运、货车和管道。表面上建立了一个保护铁路的“协同的”联合运输体系。
在航空业这个20世纪20年代中期才开始活跃起来的新兴产业，从一开始竞争就非常激烈。在飞机机身和发动机的发展还不足以提供客运服务之前，邮包是航空运输主要的业务。但是联邦补助这种糟糕的安排鼓励在航线上少算运费以及采用低于成本的定价。胡佛政府的邮政总长沃尔特·布朗（Walter Brown）寻求通过立法授予他更大的自主性以批准航线、规定费率。布朗希望在没有竞争性的出价的情况下建立一个稳定的航线体系，为运输公司带来足够的收入以支持客运服务的发展。1930年的《麦克纳里沃特雷斯法》（the McNary Watres Act）采纳了布朗的多数提议。
布朗迅速组织了一个卡特尔，将重要的航线分配给了比较大的航空公司（美洲航空公司、联合航空公司和环球航空公司），剩下的航线则在6家公司中进行分配。许多发展势头很好的小公司被排除在外。此后几年，这一体制迅速地成长，3家大公司成为了纵向一体化的控股公司。但在1934年，国会的一项调查披露了布朗的卡特尔体制，揭露了这一丑闻。在国会重修法律时，罗斯福总统命令陆军航空部队（Army Air Corps）接管了航空邮件业务。在1934年的《布莱克麦凯勒法》（the Black McKellar Act）中，国会剥夺了邮政部长的权力，恢复了竞争性出价，赋予州际商业委员会完全的控制权。先前订立合同的公司被禁止投标航空邮件合同，纵向一体化行为也被禁止了。书包 网 。 。。 想看书来
政府对企业的管制（7）
此后四年中激烈的竞争（“同归于尽的不负责任的运动”）再度影响了航空业务。国会任命的联邦航空委员会促成了一种新形式的管制下的竞争，禁止“卡脖子竞争”行为和过度的竞争，但鼓励在“竞争精神”下产生的服务和技术上的竞争。航空产业本身则通过举出破产威胁的实际例子频繁地对经济管制进行游说。罗斯福政府虽然在成立另一个管制委员会方面犹豫不决，但最终还是在1938年的《民用航空法》（the Civil Aeronautics Act）得以通过后签署了这一法令。民用航空委员会的5名成员由总统任命，他们在批准公共交通证书、批准或者修改运费、制定邮费标准、控制兼并和收购�
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