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剑桥中国史-第165部分
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特别是集中在德高望重的宰相之手。
根据宋璟的建议，在717年阴历十月实行的另一个重要措施是试图恢复公开处理朝政的做法。在武后时期，许多事情都在私下解决，尤其是御史们有权避开负责保存记录的起居注史官进行秘密弹劾。这种做法现在被禁止，除了机密之事外，一切事务的处理都在朝廷公开进行，并由史官予以记录。①进一步的重大变化是御史台的改组。自684年以来，掌肃正行政的御史台已分成两部分，一部分负责中央政府的官员，另一部分负责在地方任职的官员。这一情况反映了在官僚体制内部两部分精英集团的界线日益明显的倾向。一部分几乎只在京师任职，其中包括许多通过科举进入仕途的人；另一部分则在地方任职，而且任期往往很长。在713年，这一界线不复存在，御史台被改组成单一的机构，如同唐初。御史台的这一改组标志着试图系统地重新统一官僚机器的活动的开始。②官员的选拔
如果企图恢复官僚集团的效率和风纪，就必须先处理官员选拔的问题。①事实上，存在两个关系很密切的问题。较直接的一个问题是消除中宗朝因受贿而任命大批冗员所造成的危害。除了这些人不适宜担任高级职务外，他们的任命——大部分人任京师的高级职务——使中央政府庞大臃肿，给支付官俸的当局添加巨大的财政负担。这些额外的任命还影响了另一个也许是更严重的问题：扩大了京师和地方官员之间的巨大鸿沟，从而危及自隋以来所定官员可在京内外互调而担任品位相当职务的原则。在武后时期，对中举士子的日益重视，使得有前途的年轻人越来越靠正途去开拓前程，他们通常在担任京畿县令以后，就能继续在朝廷任职。我们只要看看睿宗朝宰相们的经历，就会惊异地发现，他们之中大部分人在地方任职的经历是何等地少。另一方面，地方职务虽然收入多，官品也高，但官僚中的佼佼者避而不就，而是由那些按资历从胥吏擢升的人、在京师各部失利或失宠的人，或政治上暂时不得意的人充任。
甚至在最有利的情况下，有前途的年轻人都有意识地拒绝在地方任职。在韦后时期，官员在京师取得尽管是有名无实的官职要容易得多，配备地方官署官员的工作却很困难。自7世纪90年代以来，对这个问题的怨言不绝于耳；709年韦嗣立曾建议，凡过去未担任刺史和县令的官员，均不得在中央各部各寺担任高官，但此建议没有成功。
前面已经叙述姚崇和宋璟在710年曾企图清理冗员的问题，结果在次年他们的政策反而来了一个大倒退。714年以后，姚崇开始处理选拔有才之士在地方任职这一更大的问题。714年初，几乎就在他担任宰相之职以后，便有诏书规定，从京师选拔有才能的官员去地方担任刺史和都督应永为法式，而有良好政绩的刺史和都督则应调至京师。
姚崇在这方面受到年轻多才的专使张九龄①的压力。后者为702年进士，来自广州以北的边远南方韶州城；由于张说的赏识，他谋得一个官职，后来参加过两次殿试，一次在707年，一次在712年，后一次由玄宗亲自主持，他在应答时提出了关键的选才问题。张九龄在715年阴历五月呈递玄宗的一份十分详细的奏疏中又重提此事，其中特别强调地方职务，尤其是远离京师的那些职务的人选，同时力主官员任某职的时间不宜太长。②715年阴历六月，玄宗再次颁诏，命令互调京畿和地方官员，并实行按察使每年对地方官员的政绩进行考核、由吏部和户部批准的更彻底的制度。政绩优良者有资格在京师任职，以前未在地方担任刺史或县令的人均不得在中央政府任职。③但尽管有这些诏令，尽管皇帝决心要提高地方官员素质，官员们依然不愿在京外任职。716年初期，玄宗在抱怨最近几次考试的结果之后，召集所有新任命的县令——他们的素质之差是有名的——进宫，就他们的施政计划进行面试。他们的答复是如此不能令人满意，以致45人被遣送回籍学习，而负责选拔文官的官员本人也被派往地方担任几年刺史，尽管他们的官声很好。④深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711年，曾有把帝国改组成15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现称按察采访处置使）。①但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法《格后长行敕》。武后垮台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。①713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代行政法的详细内容。②因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。①但总的来说，人们尚未密切注意全面的财政政策。
当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，因此在不同程度上免予纳税。②向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂贵的。5000440＿0362＿2③甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20万石左右，④657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运往长安。①早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。崔湜企图另辟一条跨山区经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。②中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可能实现。③但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终于发生，玄宗被迫将朝廷迁往洛阳。与往常一样，此行路途艰难，代价高昂，时间又长；玄宗一行用了24天才抵达洛阳，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛阳度过9年，朝廷的迁移不下10次，搬动花了很大的代价，并把政务严重打乱。由于规模扩大，管理日趋复杂，这些迁移的费用越来越高，它们必然耗费了国家的大量资源。①救济饥荒
表7 玄宗朝廷的所在政府认真地采取了与饥荒作斗争的措施。
714年阴历九月，一份诏书命在全国扩大从655年起在京师实行的常平仓制。这些粮仓在丰足之年以高于正常市场价格的价格购进粮食，在饥馑之年以低于时价的价格出售储粮；这是一种旨在减轻因价格过份动荡而造成农民困苦的措施。719年，又一份诏书命令在北方诸道以及长江流域和四川的大城市建立这类粮仓。每个州拨给专款，作为资金。
同时，原来的义仓制也被改革。各州通过这些义仓应该保存根据地税征收的储粮。但挪用这些粮食作为一般岁入运往京师的做法已成惯例。716年，这种做法被禁止，储粮只准作救济饥荒之用。
这是一个最重要的发展。到玄宗末期，在义仓储存的粮食储备相当充足，特别在最易发生饥荒的关内、河东、河北、河南诸道更是如此。这些储粮在很大程度上缓和了8世纪30和40年代自然灾害的冲击。①税制
玄宗初期的财政问题并不仅仅是运输征收的粮食和布帛到京师的困难造成的。长期存在的收入不足的局面仍在继续。因不完善的人口登记而使税册漏登大批应该纳税的人这一主要的基本问题，在7世纪90年代变得严重了；这一严重局势只是由于武后并不怎么连贯的重新登记的措施才部分地得到缓和。711年，韩琬重提此事，②但在玄宗执政初期，政府未采取行动，不过在使地方行政更有效率之前，这项工作的确是难以进行的。
几乎与丧失岁入的形式同样重要的是富户的数量庞大，它们的税虽然按规定缴纳，却被指定用于贵族（他们是皇亲国戚的武后、韦后时期授予贵族称号和封地的许多官户）的食实封。这一问题的规模难以用数量表示，但709年韦嗣立的奏疏估计有60余万成年纳税者（占当时总数的8％）被分配给封地的拥有者，这些封地所收的丝税超过太府寺。同年另一种估计列出一个数字：140户贵族享有实封，从54个州取得收入，并选州内最富之户来履行义务。③在河南最富的一些地方，采邑户尤其是一个问题。确定为采邑户被普遍认为比应征入伍更加糟糕，因为在饥馑之年可能得到的减免纳税的待遇，采邑户常常被故意地取消。在有些地区，这造成了严重的不公平和促使许多被确定的户出逃，从而加剧了未登记的人口的问题。①玄宗对此不能立刻有所作为，因为实封与贵族称号一起是世袭的，不能一笔勾销。然而他确实放弃了不分青红皂白滥封贵族的做法，并把实封减到最低限度，其户数常常只是象征性的，远远低于律令的规定数。但这一制度依然有效；玄宗本人就多子多女，共有59个子女，每人必须被给予贵族称号、管理王府的机构和一份封地，这样就给帝国财政平添了沉重的负担。
玄宗在即位初年也极力公开表示他在杜绝铺张和不必要的开支。714年阴历七月他颁布了严厉的节约法令，内容是禁止织锦，禁止穿刺绣之衣和戴珠玉饰品。甚至此诏对后妃也不例外，为皇宫制造物品的织锦坊被关闭。同月稍晚，为了平息关于玄宗正在为后宫选美的谣言，他把大批闲着的宫女遣送回家。②这时开始开征的一种税收的辅助形式是盐。710年和713年，专使被任命去管理山西东南部的盐池。但这种形式纯属地方的权宜措施。③货币
自7世纪以来的一个重大问题是官铸的钱奇缺。约从679年起，政府已削减了铸钱，在武后在位的整个时期，华中和华南出现了大规模的地方性私铸，其中甚至还牵涉一个未来的宰相。682年，规定私铸钱币者要处以死刑，但收效甚微；从701至704年，政府被迫准许公开使用优质的私铸钱，以满足商业的最低需要。705年，规定没收犯禁者的财产以代替死刑。713年，一位大臣抱怨京师流通的钱质量低劣，以致不宜在其他地方使用。但货币的需要量增长得太猛，远远超过了官钱的供应量，所以政府被迫准许私铸钱流通，以免贸易呆滞。
随着宋璟在治政上得势，政府在717年终于企图处理这一问题，并实行以前关于私铸的严格禁令。死刑被恢复，718年的一份诏书重申了禁令，�
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