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官场文化与潜规则_净素道人-第41部分
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历时多年，这已经沉淀成了官场潜规则，甚至已经成为全社会共同默守的潜规则。谁都知道遵循正常途径公道难求，只有与关系网攀上关系才好“办事”，而且办事只能通过利益交换，必须付出代价。你首先必须承认对你实施利益侵害的人的不正当利益也具有某种正当性，然后才能通过关系网在付出代价后讨回部分利益，并且还不能对关系网造成伤害，这就是在中国办事的潜规则。因此，无论是纪检、监察、还是检察部门，接到举报其实都很高兴：生意又上门了，而且必定是赚钱买卖——如果被告是自己关系网中人，此举报即可作为自己在共同体内要求增加分肥的筹码；如果被告不在自己关系网中，要么他会通过其他关系婉转过来，这样就可以扩大增强自己的关系网；要么他只是个“无能之辈”，可以“从严惩处”，既可以正面邀功，又可以背面立威。
在这种权力格局下，无权无势者几乎无自保之力，只能任人宰割。随着社会的发展，中国由于有新的权力出现，官场关系网出现了缺口。所谓新的权力，指的是部分新闻媒体及人大代表个人，它可以对应于西方社会的第四种权力“舆论”及第五种权力“非政府组织”。
媒体在中国具有权力是就近几年的事情，它随着媒体的市场化取向而逐步形成的。传统媒体只是官方工具，它完全依附于党政权力。但是，当媒体被推向市场，其生存依赖于市场的时候，市场就成了媒体的衣食父母，媒体对党政权力的依附就大为减弱。在这种情况下，媒体就具有了一定的独立性，这种独立性又使其拥有了一定的干预社会的能力。
党政权力当然不愿意媒体摆脱其控制，但是，媒体已经成为现代社会生活的一部分，市场经济社会也不可能没有服务于社会的媒体。党政权力既无力在严格控制媒体的同时保证其满足社会的多种需要，又无力供养庞大的传媒系统，于是只能让它走向市场，给予其一定的自由度，这就是媒体有限权力的来源。另外，在不伤及自身的情况下，党政权力尤其是中央政权有时也会利用媒体的监督功能。在这种长期互动下，在媒体这一新兴权力与传统的党政权力之间也形成了潜规则：只要不伤及主管部门及其党政领导，媒体对下及对外地都拥有一定的自由报道权。（2005年中央宣传部有七条禁令，其中一条就是媒体不得搞异地监督。）
7。6 人大的权力
作为部门，人大也是在“党的领导下”、完全依附于党权力的机关。但是，法律在纸面上赋予了人大极高的权力地位，这种权力地位由于党的制约在实践上无法落实。但是党的约束到不了代表个人，尤其是非党员代表。从法律名义地位到实际权力运作的落差，使代表个人权力具有了某种弹性。代表一旦当选，对他的约束就只能来自两个方面，即他本身所在的单位（代表一般为兼职）与人大机关。如果是已经退休或者自由职业者，原单位的利益制约就很有限。对于代表个人正常行使权力的行为，人大机关也只能一方面强调“集体发挥作用”，另一方面主动协调，将其纳入人大本身“有组织”的活动范围。当然，人大机关也可以对代表个人行为进行消极的冷处理，但是这样做有引发激烈行为甚至导致对抗的风险。
正是在这种情况下，部分受制约较少而又热心公共事物的代表就拥有了一定的干预权力运作的权力。另外，人大本身也是一个利益部门，它在权力利益分配机制中的地位取决于它对其他权力部门发生作用的大小；换言之，取决于它合法“制造麻烦”的能力。因此，人大的领导人往往也乐于在人大内部物色和保留少量的“敢言人士”，以强化自己居中协调的地位。种种因素促使部分人大代表成为了一种新兴的权力载体。
不论是媒体还是人大代表个人，其权力都不能与传统的权力相比。他们都不直接拥有可支配利益资源的权力，只能通过影响其他权力来发挥作用。但是，新兴权力虽下却确实存在，在特殊的条件配合下有可能在特殊的接点上撕开传统权力精心构造的关系网。总之，原来的关系网已经出现漏洞，不再能够覆盖一切与己有关的因素。降低腐败风险的要求必然促使利益共同体注重这一新趋势，在新兴权力确有根基、已经无法扼杀的情况下，惟有设法将其纳入关系网中。
但是，曾经无网不胜的关系网扩张在此遇到了困难。这并不是由于新兴权力的拥有者与传统官员具有截然不同的道德情操，而是由于新兴权力具有某些新的特征，难以被纳入固定关系网。在传统权力运作中，除非上下级关系，否则权力很难跨地域发挥作用。 因此，关系网一般是按地域分别构建的。建立关系网是为了获取超额利益，关系网越庞大，参与分配的人越多，个体支付的维持成本也就越高。所以，关系网的扩张同样要遵循对成本与收益的核算。媒体可以跨地域报道的流动性使得将其纳入关系网难以实现，一个地方官员不可能同时结交全国媒体，他手中没有那么多可用于利益交换的筹码。当平常并不发生厉害关系的某一媒体突然介入某事件时，与此事情相关的关系网尽管可以延伸其触角试图迂回发生作用，但一则是时间上未必来得及，二则是在成本代价上也不容易达成一致。更重要的是，即便你笼络了此一媒体，另一媒体又照样可以同一理由与你为难，使你得不偿失。
从某种意义上说，权力腐败所赖以维持的关系网模式，是与权力系统本身的科层式特征相适应的，而与多头竞争的市场规律不相容的。
人大代表这一新兴权力也使腐败要付出更高的代价，关系网更难维持。这不仅仅是由于共同体因此必须增加新的分肥者，更是由于人大代表的权力应用具有时间和空间的双重流动性。在时间上，人大代表五年一换，届时又有新的人物出现，必须笼络；在空间上，居住在甲地的器官代表可作用于全国各地，省市代表的作用范围也具有相似的跨地域性。凡此种种，都增加了权力腐败自我保护的难度和成本。
在全国人大上全体通过一项决议，这本身就说明问题不是人大权力过大，而是人大没有权力。对最高权力加以约束是应该的，这也正是“进一步完善人民代表大会制度”的内容之一，与模糊的“最高权力“相比，有约束、受监督的权力反而更具有权威、更能有效落实。
没有明确规定国家的重大决策必须经过人大的批准，所以也就没有相应的复查、否决等机制。这是现行法律的一个漏洞。
西方议员在议会的发言是不受法律追究的，否则民意的充分表达就会受到限制。全国人大在进行决策的时候，也应该有一个“免责机制”。如果说要承担责任，也应该是政治责任，而不是法律责任。政治责任的追究主要依靠民众的参与，比如公民通过下一次选举将他们选下去；另外，引咎辞职也是一种政治责任的表现方式。
任何有权力的人或者组织都有利益最大化的追求，所以权力都是需要约束的。现代政治如三权分立等思想的一个基本出发点就是要对权力进行监督，权力之间要互相制衡。
什么都是上下级的关系是一种帝国秩序，现代国家与古代国家的区别就在于大家都是平等的。公民要与人大代表平等，国家的立法权、决策权、行政权在地位上也应该是平等的。
现代法制观念中一个重要的精神就是要充分听取利益双方的诉求。在涉及利益双方时，一定要通知双方，给他们一个表达的平台。很大程度上，一个决策遭到反对就是因为某方的利益没有表达，我们就缺乏这样的利益表达机制。
中国的全国人大在理论上有一个潜在的无限权力，但是现实中全国人大的权力并没有滥用，相反，很不够。但是，监督、约束本质上也是一种赋权，并不是削弱人大的权威性。给出规范的同时也给出保障，保障它能够在限定范围内充分行使权力；而人大要是不作为，也应该受到制裁。
现代政治如三权分立等思想的一个基本出发点，就是要对权力进行监督，权力之间要互相制衡。任何有权力的人或组织都有利益最大化的追求，所以权力都是需要约束的。
什么都是上下级的关系是一种帝国秩序，现代国家与古代国家的区别就在于大家都是平等的。公民要与人大代表平等，国家的立法权、决策权、行政权在地位上也应该是平等的。
如果什么问题在全国人大上全体通过，这本身就说明问题不是人大权力过大，而是人大没有权力。对最高权力加以约束是应该的，与模糊的“最高权力”相比，有约束、有监督的权力反而更具有权威，更能有效落实。
中国的全国人大在理论上有一个潜在的无限权力，但是现实中全国人大的权力并没有滥用，相反，很不够。但是，监督、约束本质上也是一种赋权，并不是削弱人大的权威性。给出规范的同时也是给出保障，保障它能够在限定的范围内充分行使权力，把该管的管好。
现代法制观念中一个重要的精神就是要充分听取利益双方的诉求。在涉及利益双方时，一定要通知双方，给他们一个充分表达的平台。很大程度上，一个决策遭到反对就是因为某方的利益没有表达，我们缺少这样的利益表达机制。
2006年8月27日全国人大通过了《各级人大监督法》。全国人大是国家最高权力机关，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法所规定的这些原则，常常在实际工作中被绕过，甚至出现“橡皮图章”的说法。根本原因在于，缺乏让这些原则从纸面上走下来的实施细则。
人大监督法的出台，弥补了整个遗憾。这部法律以具体的监督措施明确了各级人大与同级行政机关和司法机关的关系。
人大监督措施明确，在最高权力机关、行政机关和司法机关之间建立了实质意义上的权力监督机制，改变了“议行合一”思路下国家机关分开设置和分权流于形式，立法与法律脱节、行政权力膨胀、司法权难以独立的状况。说明决策者在长期执政实践中认可了“绝对的权力绝对产生腐败”，认识到对行政、司法权力进行监督的必要性。
同时，监督法尊从“既不失职、又不越权”的原则，强调既要依法监督，又不代行行政权、审判权和检察权，理顺了政治权力运行机制，保证了宪法精神的落实。
人大监督与执政党纪检机关和行政、司法机构的内部监督有着很大的区别。在现代政治学看来，代议机构与行政机构有着本质的不同，它的基本行为准则是执行，是尽快达成目的。因此，代议机构更能体现社会各阶层的多元意见，更能体现决策的平衡。相信人大监督的制度化、日常化，将会提高政府整体执政能力，有助于实现社会和谐。
《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一条款表明，公共权力的合法性来自于人民代表大会的授权，并对它负责，受它监督。宪法同时规定：各级人大常委会不仅可以选举产生同级重要政务官和司法官员，还是宪法实施的保障机关和监督机关。
究其实质，立法权应当是人民代表大会的主要功能和核心权力，监督权只是人民代表大会一个相对次要的功能。但是在没有宪法法院的前提下，监督权也是宪法实施的最后保障，同样是一个绝对不能少的功能，否则中国的宪法之治就会失去平衡。当然，人大的监督职能只能体现在违宪审查和对重大事件的调查上，绝对不能越俎代庖，行使司法机构的职权。
《人大监督法》的出台，避免了宪法条款中相关监督措施流于形式，唤醒了宪法监督中的一些“休眠条款”，进一步明确了人大常委会作为宪法实施保障机关和监督机关的职能。
迄今为止，一路踌躇走来的中国各级人民代表大会逐步享有了立法、国家机构设置、人事任免、预决算审议、违宪审查等权力。从权力设置的框架上来讲，已经日趋完备，具备了“主权在民”的宪政特质。透过《监督法》的出台，可以预见各级人民代表大会日渐走出“橡皮图章”的舆论阴影，逐步向国家根本权力机构回归。中国共产党作为执政党，正逐步转变既往的党政不分、以党代政的权力模式，向提纲携领的政治性领导转化。
在《监督法》的实施过程中，将会涉及到人大监督职能与党政领导职能的“对接”问题，对此需要做前瞻性的制度设计安排，以保证在上述权力模式的转变中，“主权在民”原则的落实。如果出现“各说各话”，法律的效力将会大打折扣，党和政府在民众心中的威信也会由此而严重受损。
从《监督法》的出台不难看出，中国现行的法律框架并非和现代民主宪政体制不相兼容。恰恰相反，中国宪法确立了“主权在民”的宪政根基，技术性和细节性问题只待时日即可解决，完全有可能在法制发展的总体演进中实现依法治国，使法律成为治理国家最高权威的手段。
目前亟待解决的问题是，中国各级人大仍然实行的是“议行合一”的制度设计。“议行合一”是法国大革命时期发展出来的一种政治执行模式，是和当时的法国小城市的直接民主制度相适应的。
“议行合一”的典型特征，就是很多司法和行政官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租，人大会议很容易开成干部会、领导人的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会，人大会议更象是行政会议，代表中身份差异悬殊，普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督，不利于改变人民代表大会这一立法机构行政化的趋势，更不利于在人大会议中营造民主氛围。
基于“议行分开”的理由，有必要逐步改变各级人大代表的构成，行政官员、司法官员和军人等国家工作人员不应该兼任人大代表。不仅如此，还要推行人大常委会的专职化，使常委会成为真正的负责任的立法机关，使其有充分的时间进行调查研究，成为职业化的代表。
从监督法的具体条文看，它并没有创设新的权力监督体制，而是以现行宪法和法律所规定的政体设计为依托，将已经形成普遍共识、且具有广泛实践经验的监督原则和机制上升为法律，系统规范了人大常委会对“一府两院”的监督内容和程序。因此，监督法的实施具有良好的制度基础。
权力是一柄双刃剑，任何权力都必须受到监督。这些世界通行的民主法治理念，已为当今中国所接受。自2004年以来，国务院部署全面推进依法行政，推进执法责任制，最高法、最高检相继部署“司法公正”、“司法为民”，试图全面提升内部监督的空间与力度。而监督法的出台，无疑是加强外部监督的标志性事件。事实上，正是对“一府两院”权力的戒备，形成了当下的人大监督框架，也催生了监督法的诞生。然而不可否认的是，在现实的监督实践中，却普遍存在着监督乏力的现象。例如，监督机构对监督权怠于运用，监督手段过于单一和松懈，以案头工作和公文旅行代
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